2017年10月9日14：30
[国土资源部扶贫办主任刘晞] 尊敬的各位领导，各位来宾，欢迎大家参加扶贫用地政策论坛，按照国务院扶贫办的统一安排，作为今年“10.17”扶贫日分论坛，由国土资源部承办这次扶贫用地政策论坛。这次论坛以“用好土地政策、助推脱贫攻坚”为主题，主要任务是，解读扶贫用地政策，介绍国土资源部扶贫工作，交流研讨完善用地政策助推脱贫攻坚的经验，加大舆论宣传和引导，广泛凝聚国土资源扶贫共识，切实增强做好国土资源扶贫工作的责任感和使命感，为脱贫攻坚提供支撑与保障。
出席今天论坛的领导和专家有：
国土资源部党组成员、副部长、国家土地副总督察张德霖同志；
中央农办二局副局长罗丹同志；
国家发展改革委地区司副巡视员杨椠同志；
国务院扶贫办规划财务司副司长郭建军同志；
中国人民大学公共管理学院副院长严金明教授。
同时，我们还邀请了住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行、国家旅游局、国家能源局等有关部委局的负责同志出席今天的论坛。
参加今天论坛的还有国土资源部有关司局、国家土地督察局、部直属单位的负责同志、国土资源部派驻地方的扶贫挂职干部。四川国土资源厅、凉山州人民政府、安徽省金寨县委的有关负责同志应邀参加今天的论坛。
人民日报、新华社、中央电视台等17家媒体的记者朋友参加今天的论坛。本次论坛将通过国土资源部门户网站和国土资源新媒体进行现场直播报道。
今天的论坛分为两个阶段：第一阶段，主要是介绍土地政策在脱贫攻坚中发挥的作用，国土资源部扶贫工作，当前农村土地制度改革、易地扶贫搬迁进展、扶贫用地政策效应等内容。第二阶段，主要是解读扶贫用地政策的主要内容，介绍扶贫用地政策的做法和经验等。
下面，我们进入论坛的第一阶段。
首先，请张德霖副部长作主旨演讲。
[国土资源部党组成员、副部长，国家土地副总督察张德霖] 各位来宾，同志们：
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把坚决打赢脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，摆到治国理政的重要位置，提出了一系列新思想新观点，出台了一系列重大政策措施，广泛动员和凝聚起各方面的力量，以前所未有的力度推进，脱贫成绩举世瞩目。
土地政策是脱贫攻坚政策体系的重要组成部分，是保障脱贫攻坚的重大举措之一，发挥了应有作用，取得了明显成效。这次分论坛以“用好土地政策，助推脱贫攻坚”为主题，大家交流思想、分享经验、深化认识、凝聚共识，对我们进一步完善扶贫用地政策、加快政策落地、更加有力助推脱贫攻坚具有重要意义。下面，我讲三点意见，供大家参考。
一、充分认识土地政策在脱贫攻坚中的重要作用
土地是人类重要的生产资料和活动载体，是经济社会发展的重要物质基础。土地政策始终与江山社稷和民生福祉息息相关，关系到各行各业、关系到千家万户、关系到子孙后代。我们党在革命时期关于土地改革的主张，深得亿万农民的拥护，成为革命成功的关键。改革开放以来，在大包干基础上形成的以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，焕发起巨大的生产力，使亿万农民解决了温饱问题。《国家八七扶贫攻坚计划（1994－2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年》等国家颁布实施的扶贫攻坚计划中，都对发挥土地政策作用提出明确要求。
2015年召开的中央扶贫开发工作会议和随后印发的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，确定了新阶段脱贫攻坚的各项政策举措，其中把完善扶贫开发用地政策作为专门章节放在健全脱贫攻坚支撑体系中。《决定》第二十条“完善扶贫开发用地政策”中明确提出：“支持贫困地区根据第二次全国土地调查及最新年度变更调查成果，调整完善土地利用总体规划。新增建设用地计划指标优先保障扶贫开发用地需要，专项安排国家扶贫开发工作重点县年度新增建设用地计划指标。中央和省级在安排土地整治工程和项目、分配下达高标准基本农田建设计划和补助资金时，要向贫困地区倾斜。在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。在有条件的贫困地区，优先安排国土资源管理制度改革试点，支持开展历史遗留工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点。”土地政策在发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态保护脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批等“五个一批”脱贫攻坚工程中，提供了基础性的有力支撑。
国土资源部开展扶贫工作已有30年的历程。从1987年原地质矿产部时期开始，我们一直在江西赣南开展定点扶贫工作。30年来，历届部党组满怀对老区人民的深厚感情，坚守“老区不脱贫、扶贫不脱钩”的庄严承诺，立足赣州经济社会发展和扶贫工作实际，走过了地质矿产勘查开发扶贫、贫困村农业综合开发扶贫、新农村建设整村推进扶贫、制定超常规“订单式”政策扶贫等发展阶段，经历了从资金、项目扶持到国土资源全方位政策支持，再到落实党中央、国务院精准施策精准脱贫的精准方略，总结形成了“订单式”政策支持和“四级联动”抓落实的工作机制，国土资源政策对促进赣南老区脱贫攻坚和振兴发展发挥了重要作用。2012年国土资源部承担乌蒙山片区区域发展与脱贫攻坚工作。5年来，我们先后召开4次部际联系会议，协调50多个成员单位合力推进片区脱贫攻坚，同时出台了支持乌蒙山片区国土资源“订单式”支持政策，并将我部支持深度贫困地区的特殊政策覆盖到乌蒙山片区。5年来，乌蒙山片区区域发展与脱贫攻坚成效明显。
国土资源部30年来的定点扶贫工作和5年来的乌蒙山片区牵头联系工作，为我们在新时期进一步深化完善扶贫用地政策，更加用心用力助推脱贫攻坚提供了宝贵的实践经验。实践证明，用好扶贫用地政策，土地就能变成金，土地政策助推脱贫攻坚大有可为。
[国土资源部党组成员、副部长，国家土地副总督察张德霖] 二、认真总结土地政策助推脱贫攻坚取得的明显成效
党的十八大以来，国土资源部党组坚决贯彻习近平总书记扶贫开发战略思想，认真落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》任务分工，将扶贫开发作为重要政治任务，翻箱倒柜、倾囊相助，出台了一系列超常规、“含金量”高的支持政策。地方各级国土资源部门结合实际着力用好用活各项政策，最大限度发挥了政策效用，为推动脱贫攻坚做出了应有贡献。
第一，专项用地计划政策为脱贫攻坚项目落地提供保障。国土资源部在土地利用总体规划调整完善中，充分考虑扶贫开发及易地扶贫搬迁需要，统筹安排建设用地规模、结构和布局，优先安排脱贫攻坚、社会民生等用地，切实为扶贫开发工作提供落地空间。在《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）调整方案》中，明确提出要优先安排脱贫攻坚用地，切实提高土地利用年度计划保障能力。对全国832个集中连片特困地区和片区外国家扶贫开发工作重点县，每个县专项安排600亩年度建设用地指标。各地借助土地利用总体规划调整完善机遇，将所需用地纳入县乡土地利用总体规划，统筹安排建设用地规模、结构和布局，为脱贫攻坚留足了用地空间，脱贫攻坚用地做到了应保尽保。
第二，增减挂钩政策使“土地变成金”有力助推易地扶贫搬迁。为支持脱贫攻坚工作，2016年2月，国土资源部出台《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》。明确在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。这项政策也同时适用于辽宁阜新、山东淄博、江苏宿迁、浙江丽水、福建三明、广东清远等6个国家扶贫改革试验区。2017年，进一步拓展增减挂钩政策，省级扶贫开发工作重点县可将增减挂钩节余指标在省域内流转使用，适用范围由原来的832个贫困县拓展到1250个贫困县。截至2017年6月，贫困地区13个省份增减挂钩节余指标已协议交易334.53亿元。四川省巴中市流转增减挂节余指标4500亩、总金额13.2亿元，古蔺县、叙永县以“古叙挂钩项目”指标收益为基础，发行了全国第一支易地扶贫搬迁项目收益债券20亿元，用于加快推进易地扶贫搬迁。河南省深化落实增减挂钩政策，在全省范围内开展宅基地复垦券交易，首批6148亩宅基地A类复垦券拍卖，筹集脱贫资金18.4亿元；通过搭建土地复垦投融资平台，解决易地搬迁地区拆旧复垦缺少资金问题。重庆市对建档立卡贫困户实行宅基地优先备案入库、优先复垦、优先地票交易、优先直拨价款，贫困区县全年成交地票14.74万亩、292.44亿元，占全市累计成交总量的73.9%，4.53万建档立卡贫困户通过地票交易获得财政收入12.2亿元。
实践表明，增减挂钩政策既为扶贫搬迁工作筹集了资金，保障了搬迁工作顺利开展，又优化了城乡建设用地布局，保护了耕地资源；有的地方还结合土地综合整治和地质灾害避险工程，进一步加大了资金项目整合力度，从根本上改善了贫困农村生产生活方式，受到国务院领导同志充分肯定。
第三，土地整治“向耕地要效益”为贫困群众铺就脱贫致富新出路。在贫困地区推进土地整治和高标准基本农田建设，通过土地平整、灌溉排水、田间道路等工程的实施，新增耕地面积，提升耕地质量等级，建成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的高标准基本农田，有效增加贫困群众收入。据测算，整治后的耕地质量平均提升1－2个等级，粮食产能普遍提高10－20%，土地整治成为助推脱贫的有效抓手。
国土资源部将贫困地区纳入土地整治重点区域，在安排中央分成新增费时重点向贫困地区倾斜，并积极支持贫困地区以土地整治为平台，大力推进高标准农田建设。党的十八大以来，在全国贫困地区安排土地整治项目5200多个，建设规模6100多万亩，投入资金940多亿元。从各地实践看，土地整治对贫困地区改善生产条件和农村环境、引进农业公司、发展特色农产品产业发挥了积极作用。贵州省为就地脱贫人口100万每人整治1亩优质农田，惠及9.63万贫困人口。毕节市赫章县采取村民自建方式实施土地整治项目6个，村民不仅通过投工投劳获得了劳务收入，还获得了整治出来的优质耕地和农田基础设施。湖南省在湘西州花垣县投入资金1.7亿元，完成农村土地整治项目61个，有力改善了县域农业基础设施，项目区群众通过到园区就业、土地流转等方式收入大幅增加，成为当地精准扶贫示范项目。
根据《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）精神，国土资源部支持国家重点扶贫地区的县（市、区）推进土地整治、增加耕地作为补充耕地指标向省域内经济发达地区有偿调剂，调剂收益用于耕地保护、农业生产和农村经济社会发展。河南省积极引导贫困地区利用省国土资源投融资平台，合作开发利用耕地后备资源，支持贫困地区节余补充耕地指标有偿交易，2016年全省贫困县异地补充耕地交易收入达13.97亿元。
第四，农村土地制度改革让贫困群众更多分享土地增值收益。土地是“财富之母”，是农民最大的财产。按照中央全面深化改革的决策部署，在推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点中，对安徽省金寨县、江西省余江县、西藏自治区曲水县和甘肃省陇西县等国家和省级扶贫开发工作重点县给予积极指导，将土地制度改革与脱贫攻坚相结合，通过土地管理制度改革创新，激活贫困地区资源要素，释放改革红利，加快脱贫致富。支持贫困地区开展城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用、低丘缓坡荒滩未利用地开发试点，优化城乡用地布局，拓展建设用地空间。实施旅游扶贫用地政策，支持发展特色旅游、红色旅游，增加贫困地区收入。支持贫困地区水电、矿产等资源开发，赋予土地被占用的村集体股权，让贫困人口分享资源开发收益，有更多“获得感”。湖北省开展矿产资源绿色开发收益共享精准扶贫试点，选择若干矿山企业与贫困村结对共建，鼓励乡镇、村组以集体土地等资产作价折股，与矿山企业合资共建。目前已预审核精准扶贫项目6个，预计可推动4609人精准脱贫。青海省湟源县将农村宅基地制度改革试点与生态补偿、精准扶贫、美丽乡村建设相结合，统筹使用国家相关补助资金，鼓励生态搬迁和超占宅基地退出，帮助解决生态移民搬迁、进城落户建房资金，推动了农业农村发展和美丽乡村建设。
此外，土地质量地球化学调查成果服务特色农业发展，在特色土地优势转化为经济优势中发挥了不可或缺的专业支撑作用。中国地质调查局通过土地质量地球化学调查，在连片特困地区圈定绿色富硒土地资源1084万亩，指导建立农业科技示范园7个，支撑调整富硒农产品种植面积800万亩，增收360亿元，1500万贫困群众受益。利用土地质量地球化学调查圈定的富硒土地，湖南省新田县全力打造富硒支柱产业，已建成莲花富硒果蔬产业园、县城富硒农产品加工园、新圩硒锶循环农业生态产业园等3大富硒产业园，全县富硒产业生产总值22亿元，带动10.8万人就业。广西自治区上林县摸清特色优质耕地资源分布，扩大富硒香米产区，建立“名、优、特”农产品品牌。江西赣县清溪、宁都青塘、兴国梅窖、于都禾丰等地依托富硒土地打造名优特农产品，开启了致富“硒”望之门。
[国土资源部党组成员、副部长，国家土地副总督察张德霖] 三、加快释放土地政策助推脱贫攻坚新效能
脱贫攻坚是一场时间紧、任务重、必须打赢的硬仗。国土资源系统要切实增强“四个意识”，认真学习习近平总书记扶贫开发战略思想，深刻认识打赢脱贫攻坚战的艰巨性、重要性、紧迫性，准确把握党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的各项决策部署，把脱贫攻坚作为分内职责，大力发扬光荣传统，继续发挥职能优势，持续创新扶贫举措，出实招、求实效，尽心竭力为脱贫攻坚服务，加快释放土地政策助推脱贫攻坚的新动能。
第一，以深度贫困地区为攻坚重点，着力深化扶贫用地政策新举措。为贯彻落实习近平总书记在全国深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的重要讲话精神、深度贫困地区脱贫攻坚电视电话会议精神和中办、国办《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，国土资源部研究提出了全力支持深度贫困地区脱贫攻坚政策举措。一是完善土地利用规划管理，深度贫困地区可依据省级国土规划，率先启动新一轮土地利用总体规划修编工作。对基础设施、移民搬迁、民生发展等用地，由国土资源部协同省级国土资源主管部门足额保障。二是深度贫困地区脱贫攻坚需要的新增建设用地，在土地利用年度计划中优先安排，新增建设用地指标不足的，可预支使用，做好统计后上报省厅。省级计划指标不足的，国土资源部在国家计划指标中给予追加认定。三是深度贫困地区开展城乡建设用地增减挂钩，可不受指标规模限制，增减挂钩节余指标可在东西部扶贫协作和对口支援省份范围内流转。开展工矿废弃地复垦利用试点，可将复垦利用节余指标在省域范围内流转使用。四是支持深度贫困地区农村集体经济组织依法使用农村集体建设用地或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位或个人共同兴办企业，发展农村新产业新业态。落实和完善乡村旅游、休闲养老、设施农业、光伏扶贫等用地政策。深度贫困地区脱贫攻坚项目建设用地涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的，允许边占边补；基础设施、移民搬迁、民生发展等建设，确实难以避让永久基本农田的，可以纳入重大建设项目范围，按照《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）要求办理。五是支持深度贫困地区因地制宜保护耕地，允许在不破坏耕作层的前提下，对种植结构进行优化调整，仍按耕地管理。增减挂钩、工矿废弃地复垦、高标准农田建设、土地整治增加的耕地，可用于耕地占补平衡。补充耕地指标优先用于省域内交易，符合规定条件的，可由国家统筹用于资源严重匮乏省份补充耕地。对于耕地资源匮乏的深度贫困地区，在建设用地单位按省级政府规定标准下限缴纳耕地开垦费后，由省级负责统筹落实补充耕地。六是土地整治项目、资金向深度贫困地区优先安排倾斜，重点支持深度贫困地区实施脱贫攻坚土地整治重大工程。统筹整合相关涉农资金，引导带动金融资本和社会资金共同投入。探索创新土地整治项目实施模式，改进土地整治项目管理，积极支持采取村民自建、先建后补、以奖代补等方式开展项目工程建设，提高农民收入。同时，还要帮助深度贫困地区开展土地资源信息化建设，在土地变更调查、规划编制、土地登记等方面加大资金、技术、人才支持。
第二，以深化土地管理制度改革为新引擎，着力激发贫困地区内生动力。要坚持土地管理制度改革创新与扶贫工作相结合，土地管理制度改革举措在符合条件的贫困地区先行先试。通过改革创新，让贫困地区的土地等资产要素活起来、流起来、用起来，带动贫困人口增收。加强对扶贫开发工作重点县“三块地”改革试点工作的调研指导和评估总结，深入提炼经验做法，形成可复制、能推广、惠百姓的改革成果。
第三，以狠抓政策落地为关键，着力提升扶贫用地政策效用。习近平总书记指出，当前脱贫攻坚工作，关键要精准发力，向基层聚焦聚力，需要下一番“绣花”功夫。扶贫用地政策含金量很高，但必须与当地实际相结合，因地制宜、分类指导，突出重点、落地生效。要在务实推进上下足“绣花”功夫，关键是要脚踏实地、求真务实、苦干实干，防止和杜绝一切形式主义。通过选派优秀干部到贫困地区挂职锻炼，积极吸纳贫困地区干部到各级国土资源主管部门挂职锻炼，准确掌握和用好各项扶贫政策。开展脱贫攻坚政策培训，指导和帮助贫困地区用好用足用活国土资源扶贫政策，用心用力用情助推脱贫攻坚。
学深悟透、用好用活政策，土地可以变成金；不掌握不会用政策，只能手搓令箭、畏难发愁。国土资源系统要以时不我待的紧迫感，加强政策解读，抓好政策落地，通过上下共同努力，确保各级干部特别是身处一线的基层干部准确把握、熟练运用扶贫政策，确保国土资源各项扶贫举措落地开花。
同志们，打赢脱贫攻坚战，任务艰巨、责任重大、使命光荣。多年来，包括土地政策扶贫攻坚在内的国土资源管理工作得到了各地和中央各部门的大力支持，在此表示诚挚谢意。我们将一如既往地同大家一道，更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，凝心聚力，真抓实干，坚决打赢脱贫攻坚这场硬仗。希望社会各界继续关心支持国土资源管理工作，围绕土地政策助推脱贫攻坚多开展调查研究，提出更多好的意见建议。让我们共同努力，为支持脱贫攻坚发挥更大作用，以更加优异的成绩迎接党的十九大胜利召开。
[国土资源部扶贫办主任刘晞] 下面有请中农办罗丹副局长发言，他发言的题目是《用好土地政策是打赢脱贫攻坚战的重要突破口》，大家欢迎。
[中央农办二局副局长罗丹] 农村土地是农民最基本的生产要素，是农民的基本财产权，也是整个经济社会发展的基本条件。历史的经验表明，把土地的要素功能激活起来，把农民的土地财产权保护好，把土地的使用管理好，是激发农业农村经济活力、提高农民收入和生活水平、保持农村社会和谐稳定必不可少的前提和基础。农村土地制度安排，始终是围绕着这几个方面展开的。习近平总书记指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”；农村土地制度不管怎么改，“都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”制定好政策，用好政策，处理好农民和土地的关系，同样是脱贫攻坚进程中重大问题。
2015年中央扶贫开发工作会议召开以来，党中央、国务院发出了关于打赢脱贫攻坚战的决定，制定了精准扶贫、精准脱贫的基本方略，明确了打赢脱贫攻坚战的路径，实施了一系列重大超常规的扶贫政策，脱贫攻坚正在扎实稳步推进。“决定”从调整完善土地利用总体规划、建设用地计划指标优先保障、城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用等方面，对完善扶贫开发用地政策提出了明确要求。要用足、用活这些政策，有效解决贫困地区建设用地紧张、资金紧缺等要素不足问题，改善贫困地区生产生活条件，促进贫困人口脱贫致富。同时，也要运用底线思维，把握好政策界限，落实习近平总书记关于“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”的要求，确保农村土地制度改革在贫困地区健康推进。归结起来，要把握好以下要点：
[中央农办二局副局长罗丹] 一是该稳的要稳。农村土地集体所有制、党在农村的基本经营制度、家庭经营的基础性地位、土地承包关系等几大制度，事关党在农村的执政根基、事关农民的切身利益、事关农业的稳定发展，需要完善的地方要继续完善，但基本政策必须稳定。决不能为了追求效率，为了引进资本，为了短期经济利益，破坏农村集体经济组织的基本构架、侵害农民的集体成员权、损害农业的长期稳定发展。
二是该给的要给。贫困地区长期建设和发展不足，与国家长期投入不足有关，与赋予的发展条件不足有关。现在贫困地区需要加快建设和发展了，发达地区、大中城市的建设用地指标也没有前些年那么紧张了，对扶贫工作重点县，尤其是深度贫困县，要落实关于专项安排年度新增建设用地计划指标的规定，确实需要增加的要考虑增加。易地扶贫搬迁安置用地，确需尽快开工建设的，可考虑比照灾后重建政策，允许先行用地。在安排土地整治工程和项目、分配下达高标准基本农田建设计划和补助资金时，要切实向贫困地区倾斜。对贫困地区开展历史遗留工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，可以加大支持力度。
三是该活的要活。回顾改革开放以来的历程，我国最为有效的扶贫政策，就是1980年在贫困地区打开缺口、后来广泛推行的家庭承包经营制度。这一制度的实行，使数亿贫困农村人口迅速摆脱了贫困，也为农村经济的繁荣和农村的社会稳定奠定了制度基础。有序放活土地政策，仍然是促进贫困地区发展的重要条件。要总结安徽省金寨县老区开发建设、陕南3市生态移民搬迁试点、四川省巴中市移民搬迁，河北省阜平县脱贫搬迁等将节余指标在市域或省域范围内交易的经验，适度加快在贫困地区的推广。针对目前有的土地用途管制制约了贫困地区开展城镇建设的实际，在确有必要的地方，需要对土地利用总体规划进行相应调整。在坚持总量控制、水田旱地对应、坡度对应、年度综合生产能力对应、长期生产能力对应等前提下，可探索实行耕地占补指标跨省平衡。对贫困地区的农业设施用地，在符合条件的情况下，视为农业用地。
四是该破的要破。城里的能搞经营性建设、农村的土地除例外情况不能搞经营性建设的土地管制制度有其历史成因，但农民的利益确实受到明显损害。在具备条件的地方，要加大力度推进土地征收制度、集体经营性建设用地入市改革的试点，探索破除“同地不同权”的体制。
五是该管的要管。规划管控、用途管制是现代治理体系的重要组成部分，加强科学管控是建立现代土地制度的前提和基础，贫困地区也不能例外。任何用地都要根据规划进行，需要调整用途和用地强度的，必须严格按程序调整规划之后才能进行。要不折不扣落实关于农业用地，尤其是基本农田保护的政策规定。经营性建设用地、公共设施和公益事业建设用地、宅基地的界限要清楚，不能随意打通，城镇和农村都不例外。落实农村宅基地管理制度，要严格执行法律法规等正式制度，充分利用乡村内源治理机制，稳步有序解决“一户多宅”、超标准占用宅基地等问题。
[国土资源部扶贫办主任刘晞] 下面请国家发展改革委地区司杨椠副巡视员作发言，他发言的题目是《用好用活土地政策全力助推打赢易地扶贫搬迁攻坚战》，大家欢迎。
[国家发展改革委地区司副巡视员杨椠] 尊敬的各位来宾：
在举国上下喜迎十九大胜利召开之际和2017年扶贫日即将到来之时，受邀参加本次论坛感到非常荣幸、非常高兴。
新时期脱贫攻坚战打响以来，国土资源部深入贯彻落实党中央、国务院各阶段决策部署，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效，以“翻箱倒柜”、“倾力支持”的情怀，不断释放土地政策红利，为打赢脱贫攻坚战保驾护航，为易地扶贫搬迁建设用地和资金筹措兜住底线，打通了土地领域工业反哺农业、城市支持乡村从理论到实践的实现途径，提供了工作范式。为贯彻落实习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的重要讲话精神，国土资源部近期再次以“挖地三尺”、“倾囊相赠”的魄力，提出了一系列支持政策，力度之大可以说前所未有。在此，请允许我对国土资源部长期以来对国家发展改革委扶贫工作特别是易地扶贫搬迁工作的支持，表示衷心感谢。
[国家发展改革委地区司副巡视员杨椠] 下面，结合本次论坛主题，与大家就易地扶贫搬迁工作及土地政策问题做个汇报交流。
一、易地扶贫搬迁工作推进情况
今年以来，我委按照习近平总书记脱贫攻坚特别是深度贫困地区脱贫攻坚座谈会重要讲话精神和系列指示批示要求，以及李克强总理《政府工作报告》提出的年度搬迁目标任务，在汪洋副总理的直接指挥和各地方各相关部门的全力推进下，截至8月底，已累计开工易地扶贫搬迁项目1.4万多个，开工率达95%。其中，有13个省份的项目开工率达到100%，为完成全年搬迁目标任务奠定了基础。
今年以来，我们主要抓了以下几项工作：
一是狠抓资金保障。会同有关部门分解下达2017年搬迁建设任务340万人，下达中央财政贴息贷款控制规模1185亿元，下达中央预算内投资244亿元。两年下来，已累计下达搬迁建设任务589万人，下达中央财政贴息贷款控制规模2014亿元、中央预算内投资约438亿元。此外，还一次性切块下达“十三五”专项建设基金500亿元，下达地方政府债务规模约1000亿元。按易地扶贫搬迁近6000亿元的总盘子计算，各渠道下达的资金额度已达到70%，有效保障了工程建设需要。
二是狠抓监督考核。按照汪洋副总理的指示要求，建立了每两个月一次的常态化专项稽察机制。今年1月至5月，共派出三个批次54个工作组近270人次开展专项稽察，实现了对22个搬迁省份的稽察全覆盖。7月至9月，又派出两个批次15个工作组90人次开展了稽察问题“回头看”工作。其间，联合最高检对17个省份69个易地扶贫搬迁项目开展挂牌督办，积极预防和重点查办易地扶贫搬迁5类职务犯罪。会同有关方面完成了2016年易地扶贫搬迁工作成效试考核工作。此外，开通了全国易地扶贫搬迁门户网站和信息管理系统，对工程项目实施定期调度、动态跟踪、挂图作战、定点督办，形成上下贯通的监测调度系统。
三是狠抓问题整改。针对成效考核、稽察检查、民主监督中发现的问题，及时通报各地逐条梳理、深入排查、举一反三、全面整改。特别是今年5月在太原召开部分省份易地扶贫搬迁工作推进会后，按照汪副总理会上提出的要求，督促指导各地从抓细抓小入手，对标国家政策，拉出问题清单，限期完成整改工作。
四是狠抓后续脱贫。坚守搬迁脱贫“初心”，指导各地以脱贫为导向，因地制宜发展特色产业，统筹谋划就业创业，积极开展技能培训，大力发展劳务经济，主动开拓公益性岗位。同时，指导各地积极盘活各类迁出、迁入地资源，探索开展土地入股、光伏扶贫等资产收益扶贫，促进搬迁群众通过资产收入途径实现脱贫致富。
五是狠抓政策指导。制定《狠抓易地扶贫搬迁政策落实确保工作质量的工作方案》，明确了五个方面19项重点工作。编印了多期政策指引和信息专报，精选全国典型户型设计图汇编成册供地方参考借鉴。全面梳理省级政策文件和规划，指导各地及时修订完善配套政策。
总体上看，经过多方努力，全国易地扶贫搬迁工作已进入规范化轨道，安置区选址、建设进度、工程质量、搬迁入住、后续发展等各项工作快速有序推进，实现了建设任务提前过半的好成绩，为如期完成中央提出的易地扶贫搬迁目标任务打下坚实基础。
与此同时，我们也认识到，易地扶贫搬迁毕竟是一项在复杂环境、复杂条件下实施的社会搬迁而绝非是人口在空间两点坐标上的线性位移，是触及成千上万人生产生活方式变革的系统更新而绝非是陈旧观念和落后体系的简单置换，是与新型城镇化和新农村建设深度融合的社会改造而绝非是传统农耕文明的原版复制，其在农村地区引起的变革和冲击，远远超出一个工程项目的建设范围。又由于各地资源禀赋、地理条件、民族宗教、生活习俗、群众认知等方面存在的巨大差异，工作中面对的现实挑战也远远超出一个工程项目的执行压力。对此，下一步，我委将主要从以下方面进一步加大工作力度：
一是确保政策落地不走样、执行不走偏。指导各地严格落实新时期易地扶贫搬迁各项政策，坚决守住对象精准的“界线”、住房面积的“标线”、搬迁负债的“底线”、规范管理的“红线”。充分运用考核评估、专项稽察、审计监察、民主监督等手段和成果，督促各地聚焦突出问题和薄弱环节，有序规范推进各项工作。同时，加强对新情况新问题的预判研判工作，及时调整完善相关政策。
二是下大力气做好后续脱贫发展工作。督促地方进一步聚焦搬迁群众稳定脱贫这一核心目标，做实做细后续脱贫工作。充分尊重地方特别是基层在后续脱贫发展方面的务实做法和首创精神，及时总结推广各地在实践中形成的行之有效的发展路径、发展模式和工作举措。同时，坚持问题导向，会同有关部门针对各地后续发展面临的重点难点问题提出解决办法，做好支撑和服务。
三是全力推进深度贫困地区搬迁工作。按照中央决策部署，把深度贫困地区易地扶贫搬迁作为重中之重集中攻坚，加大易地扶贫搬迁实施力度，优先安排建设任务，足额保障资金需求，整合各方面资源、采取多种途径谋划扶持措施，让他们通过易地扶贫搬迁走上稳定脱贫大道。
四是进一步启发调动搬迁群众内生动力。注重扶贫与扶志、扶智相结合，想方设法鼓励、引导和调动搬迁群众自我脱贫的主体意识和内生动力。同时，激励社会各界更加关注、支持和参与易地扶贫搬迁。建立易地扶贫搬迁重大舆情监测机制，做好重大舆情事件应对工作。
[国家发展改革委地区司副巡视员杨椠] 二、对易地扶贫搬迁土地政策的几点认识
易地扶贫搬迁对土地政策的需求主要体现在三个方面，一是安置区及住房建设用地政策；二是拆旧复垦后增减挂钩节余指标流转交易政策；三是迁出区搬迁群众个人承包地处置和迁入区农业安置人口耕地调整政策。前两项政策主要涉及工程建设领域，后一项政策主要涉及农业生产领域。从全国范围情况看，第一项政策落实情况总体较好，执行层面一般不存在障碍。特别是为保障贫困地区扶贫工程建设用地需求，国土资源部明确提出了对贫困县新增建设用地足额保障、年度计划优先安排、农地转用边用边批、占用耕地边占边补等一系列创新性政策安排。第二项政策，也就是作为支持易地扶贫搬迁贷款偿还主渠道的增减挂钩政策，目前看，各地的执行情况还有较大差异，有的推进落实情况较好，有的则不尽理想甚至在执行中出现了一定异化现象。比如，将交易收益直接用于搬迁群众的建房补助等。我们认为，导致政策执行不平衡的原因是多方面的，比如，既有对政策理解不到位、认识不一致的问题，也有土地流转交易平台不健全或缺乏实操经验的问题；既有搬迁群众不愿拆旧复垦的问题，也有受自然地理条件所限拆旧复垦实施难度大的问题等。再比如，有地方反映，省会城市建设用地总规模未经国务院批准前无法突破，进而导致地方政府运用政策的积极性不高或缺乏推进动力等。此外，土地增减挂钩流转交易的工作流程、收益分配使用等方面缺乏上位规则或管理办法，也一定程度影响了政策效果。第三项政策，也就是迁出区搬迁群众个人承包地处置和迁入区农业安置人口耕地调整政策。这个问题主要涉及农业安置人口后续产业发展工作。对于土地后备资源相对丰富的西北地区而言，这个问题可能并不突出，但对于中部地区特别是土地资源严重匮乏的西南地区农村而言，这个问题则往往是一项硬约束。从全国范围看，农业安置仍然是易地扶贫搬迁的重要安置方式，在土地资源相对匮乏地区的安置区经常可以发现，一种情况是还存在不少无土农民或无地可耕的农民，另一种情况是不少搬迁群众依然要返回原迁出区承包地耕作，生产条件并未因搬迁而得到实质性改变。两种情况其实是一个问题的两方面，如果得不到解决，确保实现搬迁群众稳定脱贫的目标将会面临很大困难。对此，我们也需要从搬迁安置方式选择和相关土地政策优化调整两个方面进行梳理和审视。由于时间关系，在此就不展开讲了。总之，土地供给特别是耕地供给矛盾，在一些地区表现得十分突出，对以农业安置为主的易地搬迁后续产业发展具有较强的制约性。对此，也希望国土部门能够加强这方面的工作指导和政策支持。
下一步，我委将与国土资源部紧密配合，加强合作。一是指导地方正确认识和合理运用已出台的各项土地政策，准确把握增减挂钩的政策内涵、政策目的和工作流程，加强安置区资源环境承载力评价和灾害隐患风险评价，科学选择搬迁安置方式，按照后续产业前置化的思路，提前谋划搬迁群众的脱贫发展路径，确保通过“搬穷窝、换穷业、断穷根”实现稳定脱贫。二是建议国土资源部进一步加大工作指导和支持。省级国土部门在编制下达年度土地利用计划时，希望尽可能要求经营性建设用地优先使用易地扶贫搬迁增减挂钩节余指标，使政策支票能够真正变现为“真金白银”的政策红利。三是加强制度建设工作。指导地方重点围绕专账管理、预决算制度、收益用途管制和监管责任等方面，加快研究制定相关管理办法，解决好增减挂钩指标流转收益使用无依据、管理不规范、制度不健全等问题，以不断提升土地政策对易地扶贫搬迁工作的保障能力，实现增减挂钩政策效益最大化。
以上发言有不妥之处，还请各位领导和专家批评指正。
谢谢大家！
[国土资源部扶贫办主任刘晞] 下面，我们请国务院扶贫办规划财务司副司长郭建军同志发言，他发言的题目是《用土地政策助推脱贫攻坚》，大家欢迎。
[国务院扶贫办规划财务司郭建军] 各位领导、同志们：
在秋高气爽的金秋十月，在全国喜迎党的“十九大”即将召开的美好时节，国土资源部举办扶贫用地政策论坛，非常及时，非常重要。借此机会，我代表国务院扶贫办对论坛的举办表示热烈祝贺！对参加这次论坛的各位领导和同志们表示热烈欢迎！对国土资源部长期以来对扶贫开发的重视和关心表示衷心感谢！借这次论坛的机会，我谈三点感想和认识：
一、当前脱贫攻坚面临的新形势
（一）脱贫攻坚已成为全党全国的共识和行动，合力攻坚的态势已经形成。
党的“十八大”以来，各部门、各地区对脱贫攻坚工作高度重视，都把脱贫攻坚作为农业农村发展头等大事和第一民生工程来抓，把以习近平同志为核心的党中央保持高度一致落实到脱贫攻坚的具体行动上。全国脱贫攻坚责任体系、政策体系、工作体系、动员体系、考核监督体系基本建立，四梁八柱的顶层设计基本完成。各地贯彻落实党中央、国务院关于精准扶贫决策部署的态度坚决，措施有力，从省到乡，均建立党政主要负责同志为组长的脱贫攻坚领导小组，层层立下军令状，各级领导带头包村帮户，“党政一把手负总责、五级书记一起抓”、“挂图作战”、社会各界积极参与、合力攻坚的态势全面形成。
（二）中央精准脱贫的决策部署得到有力落实，各地对如期完成脱贫攻坚任务充满信心。
中央“六个精准”、“五个一批”扶贫决策部署得到了较好落实。一是精准识别不断完善。对每个贫困村、贫困户建档立卡，基本摸清了贫困人口分布、致贫原因、脱贫需求等信息，建成全国统一的扶贫开发信息系统，实现对贫困村、贫困户的动态管理。二是扶贫资金保障得到强化。中央和省级扶贫财政资金持续增加，审批权限基本下放到县，开展了贫困县涉农资金整合试点。三是贫困地区特色产业较快发展，电商扶贫、旅游扶贫等新业态不断涌现，贫困群众劳务输出、转移就业、资产收益扶贫、生态保护脱贫推进力度较大，对农民增收致富带动作用明显。易地扶贫搬迁、教育扶贫、健康扶贫稳步推进，贫困群众生产生活条件得到明显改善。四是东西部扶贫协作、机关和企业定点扶贫大规模开展，社会组织扶贫逐渐增多，建立了相关激励机制，形成了良好的社会扶贫氛围。五是贫困群众自力更生意识得到增强，脱贫主动性、积极性进一步提高。
总体看，全国精准扶贫工作机制初步构建，贫困群众生活水平明显提高，贫困地区面貌加快改善。地方干部和群众对中央精准扶贫政策高度认可，充满感激，他们对如期完成现行标准下贫困人口实现脱贫、贫困县摘帽和解决区域性整体贫困问题充满信心。
[国务院扶贫办规划财务司郭建军] 二、土地政策在脱贫攻坚中的重要作用
中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定，把完善扶贫开发用地政策作为健全脱贫攻坚支撑体系的重要内容，明确了具体政策的相应功能和用途，体现出土地政策在脱贫攻坚中的重要性。
（一）新时期脱贫攻坚的土地政策。在打赢脱贫攻坚战的决定中，主要涉及用地规划计划、增减挂钩政策、土地整治和管理制度改革试点等四个方面。在完善扶贫开发用地政策方面，支持贫困地区根据全国土地调查及最新年度变更调查成果，调整完善土地利用总体规划。在新增建设用地计划指标方面，优先保障扶贫开发用地需要，专项安排国家扶贫开发工作重点县年度新增建设用地计划指标。中央和省级在安排土地整治工程和项目、分配下达高标准基本农田建设计划和补助资金时，要向贫困地区倾斜。在增减挂钩政策方面，连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。在土地整治和管理制度改革方面，优先安排国土资源管理制度改革试点，支持开展历史遗留工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点。
（二）土地政策的重要作用。国土资源部不断完善落实土地政策，为新时期的脱贫攻坚发挥了重要作用。主要有五个方面。一是以增减挂钩和占补平衡政策为切入点，改进土地计划分配方式，统筹区域城乡新增和流量用地计划配置，适当缩减大城市新增建设用地计划，为贫困地区增减挂钩节余指标流转创造条件。二是探索增减挂钩节余指标预支使用办法，允许拆旧复垦完成前一定比例节余指标流转使用，缓解资金投入压力。三是打通增减挂钩、土地整治与耕地占补平衡通道，统筹协调，允许不同资金渠道的新增耕地用于占补平衡。四是建立贫困地区建设项目用地审批快速通道，特事特办，保障扶贫开发项目及时落地。五是纳入“十三五”规划的易地扶贫搬迁安置用地，确需尽快开工建设的，可比照灾后重建政策，允许先行用地。这些有效措施，进一步释放了政策潜能，提高土地在脱贫攻坚的利用效率，加快了“五个一批”脱贫攻坚渠道的畅通，使得扶贫更加精准，更加有效！
[国务院扶贫办规划财务司郭建军] 三、打赢脱贫战任务依然十分艰巨
一是深度贫困问题已由扶贫重点转为攻坚难点。对深度贫困地区采用常规措施的边际效应逐步递减，扶贫成本越来越高。2016年底，西藏、四省藏区、南疆四地州和云南怒江州、四川凉山州、甘肃临夏州等“三区三州”人口总量占全国的1.9%，但贫困人口占8.2%，贫困发生率为全国的3.7倍，如期完成脱贫攻坚任务难度很大。二是因病因残致贫返贫成为稳定脱贫新难点。在目前建档立卡贫困人口中，存在一定数量的因病、因残、无自身发展能力、脱贫难度比较大的乡村贫困人口，特别是因病返贫问题比较突出；三是贫困地区基础设施、社会事业发展滞后，县域经济普遍薄弱，对农业农村发展带动能力较差，贫困村基础设施滞后，集体经济底子薄，没有形成规模，有的村集体经济尚处于空白，有的尚处于起步阶段，缺乏产业支撑和人才支撑，对农民增收带动作用有限；四是贫困群众教育文化水平低、技能缺乏，外出务工创收能力有限。少数地方存在干部大包大揽、贫困群众“等靠要”，脱贫摘帽“干部急、群众拖”，脱贫攻坚“干部干、群众看”的现象。
目前，脱贫攻坚战首战告捷，来之不易，同时各项举措落实、政策见效还需要一个过程，不少困难和问题仍然存在，攻坚任务十分艰巨。打赢脱贫攻坚战，需要我们各个部门继续配合和支持，需要我们坚持不懈付出长期努力。
最后，衷心地祝愿本次论坛取得圆满成功！
谢谢大家。
[国土资源部扶贫办主任刘晞] 下面，请中国人民大学公共管理学院副院长严金明教授发言，他发言的题目是《土地政策扶贫的机理与效应分析》，大家欢迎。
[中国人民大学公共管理学院教授严金明] 长期以来，中国坚持政府主导推动减贫事业，在实践中不断推进扶贫开发的理论创新、组织创新和制度创新。2013 年11月，习近平在湘西考察时首次提出了精准扶贫的概念，并在2015年减贫与发展高层论坛的主旨演讲中，正式将精准扶贫作为中国扶贫的基本方略，进一步扩大了扶贫对象和规模，使得扶贫目标由“保生存”向“保生态，促发展，惠民生”转变。然而，截止目前中国仍有7017万农村贫困人口，农民的收入来源依然单一、城乡收入差距仍在扩大，特别是偏远的边境地区、山区和革命老区，更面临着自然环境恶劣、交通不便、经济和社会事业发展滞后、产业基础薄弱和扶持成本加大等诸多问题。以乌蒙山区为例，在38 个县（市、区）中有32个国家扶贫开发工作重点县、6个省重点县，2014年底仍有农村贫困人口352.7万，贫困发生率高达16.7%（全国平均为7.2%），区域生态环境脆弱、自然灾害频发、水土流失严重，人地矛盾突出、土壤极其瘠薄。因此，在有限的资源条件下，要在2020年完成全国全面脱贫的目标，亟需将乌蒙山区在内的14个集中连片特殊困难地区（连片特困地区）作为当前脱贫攻坚的主战场，深入分析区域贫困特征与产生原因，进一步瞄准扶贫工作对象、择优扶贫方式、稳健扶贫效果。
贫困地区往往具有丰富的土地资源，耕地、林地、草地和宅基地是贫困户的重要资产，而又往往面临着人地矛盾突出，资源环境承载能力弱，土地资源约束明显等问题，无法显化土地价值。在精准扶贫过程中，土地作为农民的基本生存资源和生产生活的关键保障，亟需充分体现和盘活其资源、资产和资本属性，突出其在扶贫中的重要作用。中央在部署扶贫开发工作时，也多次强调土地政策在扶贫中关键作用，《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》提出，“新增建设用地指标要优先满足贫困地区易地扶贫搬迁建房需求”、“加大土地整治力度，在项目安排上，向有条件的重点县倾斜”等；2015年11月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》出台，把完善扶贫开发用地政策作为专门章节放在健全脱贫攻坚支撑体系中；2016 年3 月全国人大会议通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确“优先保证扶贫开发用地需要”、“加大贫困地区土地整治支持力度”。从近年的相关实践来看，土地政策在促进贫困地区扶贫开发方面发挥了重要的平台作用，理应在当前正在展开的脱贫攻坚中继续扮演重要角色。
一、土地和贫困的关系：致贫原因分析
土地要素是供给侧基本的生存要素、生产要素和生活要素，是贫困地区最为重要的“沉睡”资源、资产和资本。由于土地具备不同的自然功能与环境属性、产权关系与经济属性、流通功能与增值属性，因此其可能致贫原因可以分为“资源、资产、资本”三类。
1、资源原因。贫困地区往往地形坡度较大、土地分散破碎、土地质量偏低、区位交通不便、地质灾害频繁。地形坡度较大、土地分散破碎导致土地生产的规模效益较小，农业生产种植作物只能小规模机进行，同时增加了农业生产成本，降低了农产品的产出水平，阻碍了农户采用农业新技术和机械化的推广（黄祖辉等，2014）；部分贫困区域土地盐渍化、沙化、荒漠化严重，土壤质量差、土层薄，导致土壤贫瘠、产出效益低；此外，我国内陆和西部许多地区相对贫困，很大程度上是由于山路崎岖、交通闭塞，阻碍了信息的交流和市场的互通有无；地质灾害频繁除带来直接的伤亡损失外，还会导致区域家庭安全感降低、脆弱性增强、可行能力减弱，极大提高致贫或返贫概率。
2、资产原因。尽管农地“三权分置”、农村“三块地”改革已然提上改革日程，然而在当前现行的土地政策下，农村土地产权主体仍然较为虚化。农民的农用地和宅基地产权不尽明晰，缺乏资产属性，当前市场特别是贫困地区也缺乏可供交易的农用地市场、农村建设用地或是农村住房市场，农民仍然难以通过流转等途径，获得土地资产化带来的可观即期收入（万广华等，2014）。此外，土地的资产属性实际上在很大程度上代替着城市居民的社会保障福利，然而当前农村土地产权面临的诸多不确定性以及诸如征地、强拆等侵权问题，实际上导致农村土地并未提升贫困地区的基本福利，导致农户面对贫困缺乏保障底线。
3、资本原因。当前农地产权资本属性和权能束缚较大，特别是在贫困地区土地流转障碍很大、流动的价值也并不高、抵押担保等全能难以实现，农民无法享受土地资源市场化溢价收益，导致农户资本性收入缺乏。同时，由于政策限制，诸多贫困区域也无法利用众多的农业人口和耕地面积，通过跨区域城乡建设用地增减挂钩、耕地保护指标买卖实现土地跨区域资本化。此外，现行土地的分散承包权状况在一定程度上也加剧了农村集体组织资本僵化，拓展集体新脱贫空间，难以孕育互助造血组织、培育农户能力。
[中国人民大学公共管理学院教授严金明] 二、土地扶贫政策的分类
（一）土地资源型扶贫政策：质量提升
1.农用地整治扶贫
农用地整治扶贫政策可以通过地块整合、土地平整、小型农田水利设施建设、田间道路修整和农田防护与生态环境保持工程完善等措施，对田、水、路、林、村等进行综合整治，从而增加耕地数量、提高耕地等级，提升农田耕作机械化水平、排灌能力、抵御自然灾害和改善田间生态的能力。这既有助于改变贫困地区土地贫瘠的现状，提升贫困者要素禀赋，增加贫困者收入，也将为创新农业经营模式，实现规模化、产业化、集约化、标准化经营创造基本条件。农用地扶贫完成后，良好的农田质量与完善的基础设施将持续发挥作用，促进农业发展与农民增收。
2.建设用地整治扶贫
由于广大贫困地区农村建设用地普遍存在散乱、废弃、闲置、低效利用问题，建设用地整治扶贫可以通过统筹推进田、水、路、林、村、矿综合整治，改变农村散、乱、差的面貌，完善农村基础设施和公共服务设施，提升农民的居住条件和生活环境。对于那些居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口，也可以组织动员他们易地安置并且合理施策，从而增加贫困者公平获得良好生活环境、公共服务的可行性。与农用地扶贫类似，建设用地扶贫完成后，村落居住环境的改善和公共服务的提升，将持续性地发挥区域减贫作用。
3.生态用地整治扶贫
贫困地区多为生态环境脆弱或敏感区域，生态用地整治扶贫可以通过采取工程、生物等整治措施，有效控制土地沙化、盐碱化、石漠化，减轻水土流失，提高土地的生态涵养能力，也可以通过园地、林地等生态用地的布局设计，优化农田景观，促进地类之间的互动协调，不但可以减少生态灾害以及由此产生的返贫现象，也可以为今后获取生态补偿、打造生态产业、发挥生态资源价值奠定坚实的基础。
（二）土地资产型扶贫政策：数量保障
1.农村土地确权政策
从土地资产的角度，在当前现行的土地政策下，农村土地产权主体仍然较为虚化。欲明晰化贫困地区的土地资产属性，需进一步完善贫困地区土地产权，规范城乡土地交易市场。自2012 年，我国就已全面推动农村土地确权工作。2015年，中央一号文件发布了关于农村集体土地确权登记发证的若干意见，要明确农村集体土地确权登记发证的范围，依法依规开展农村集体土地确权登记发证工作，同时加快农村地籍调查工作。国土资源部、农业部、财政部三部委也联合下发通知，明确要求我国农村集体土地确权登记发证，宅基地使用权和集体建设用地使用权登记确权工作最迟要在2018 年年底前全部完成，按照三部委的要求，各地农村土地确权工作已经基本完成。2017年新政策要求土地确权“总体上要确地到户”，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。土地确权工作有力地促进了贫困地区农村土地流转和农业的现代化发展。
2.农村承包地再分配扶贫政策
坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，稳定农村土地承包关系，是充分保障农民土地承包经营权的前提，十七届三中全会《决定》强调，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定并完善农村土地承包关系的通知》规定：土地承包期再延长30年不变，营造林地和“四荒”地治理等开发性生产的承包期可以更长。在此基础上，做好农村承包地的小调整工作，进行农村承包地再分配。贫困地区承包地缺乏的农户或村集体可以通过承包地的二次分配获得更多的土地资产。
3.城镇新增建设用地政策
新增建设用地指标分配能够直接增加贫困地区被分配者的土地资产。2011年12月，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020 年）》印发，对土地政策提出了系统要求，第一次出现扶贫开发对土地政策需求的完整表述。纲要第三十七条提出：“新增建设用地指标要优先满足贫困地区易地扶贫搬迁建房需求，合理安排小城镇和产业聚集区建设用地”。在其后国务院批复的11 个连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020 年）中，对土地政策有了专门章节表述；在片区各省级区域发展与扶贫攻坚实施规划（2011-2015 年）也有比较完整的表述，土地政策的重要性逐步显化。与此同时，国土资源部也积极探索对扶贫开发的土地政策支持，2012 年国土资源部第一次专门出台文件，对14 个片区680个县在土地政策和保障措施等方面给予支持，土地政策在扶贫过程中发挥了积极作用。
4.城镇保障性住房建设用地政策
为着力改善民生，满足群众基本住房需要，确保保障性住房建设用地供给。2011年以来，国土资源部连续下发了《关于切实做好城市住房用地管理和调控重点工作的通知》、《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》，按照保障性住房、棚户改造住房、中小套型商品房等三类住房用地不低于当年住房用地总量供给70%的要求，文件对制度性用地供应做出了具体要求，确保了安居工程的实施与落实。新时期土地扶贫，应进一步加强贫困地区土地供给管控力度，认真落实好执行好《通知》提出的各项要求，合理测算用地需求，实地调度检查，及时公开用地信息，优先确保保障性住房用地、棚户区改造用地、中小套型商品房建设用地供应，着力保障安居工程用地需要，以提高贫困区人民住房水平，满足贫困区人民住房需要。
（三）土地资本型扶贫政策：资本融通
1.土地流转政策
农民能通过土地流转直接提高其土地资本性收入。党的十八届三中全会在的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：建立城乡统一的建设用地市场，赋予农民更多财产权利。土地是农民拥有的最大的资源和资产，显化农村土地资产是切实维护农民合法权益，落实党和国家政策方针的有效途径。2016年，中央印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求健全土地承包经营权登记制度，推进土地承包经营权确权登记颁证工作，鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地，探索建立抵押资产处置机制，同时严格规范土地流转行为。土地流转政策的完善有效促进城乡土地资源、资产、资本有序合理流动、互补互助，实现“以城带乡、以工补农”，推进新农村建设。因此，土地流转政策通过盘活土地资产资本属性，促进土地抵押贷款等融资实现，提供产业发展的资本支撑，更可以利用土地扶贫区域农业基础设施配套完善、土地规整等优势，积极探索和创新立体生态农业、绿色农业、休闲观光农业、高效农业发展的新路径和新模式。
2.两权抵押政策
农村土地经营权在其权力性质和受让主体等要件上有其特殊性，为了落实农村土地的用益物权、加强农村土地经营权的财产属性，国务院出台了农村土地经营权抵押贷款试点的相关指导意见，人行、银监等相关部委联合印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，“两个办法”从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。
3.建设用地增减挂钩政策
城乡建设用地增减挂钩可以引导财政资金和社会资金投入农村，盘活多余建设用地指标，将腾空的土地指标参与市场流转，纳入城乡土地增减挂钩交易平台上实现土地资本化，进一步增加农民收入。2015 年11 月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》出台，土地扶贫的地位进一步提高，中央把完善扶贫开发用地政策作为专门章节放在健全脱贫攻坚支撑体系中，并明确了具体政策的相应功能和用途，体现出土地政策在脱贫攻坚中的重要性。决定中的第二十条：“完善扶贫开发用地政策。支持贫困地区根据第二次全国土地调查及最新年度变更调查成果，调整完善土地利用总体规划。新增建设用地计划指标优先保障扶贫开发用地需要，专项安排国家扶贫开发工作重点县年度新增建设用地计划指标。中央和省级在在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。”针对土地扶贫重点区域重点项目，中央分成的新增建设用地有偿使用费向贫困地区倾斜，专项支持重大土地开发整理、村庄综合整治及相关调查规划等基础性工作，集中连片特困区与国家重点贫困区应用好有关政策。
[中国人民大学公共管理学院教授严金明] 三、土地政策助力精准扶贫的路径：从能力贫困理论出发
20 世纪 50 年代以前，西方国家主要从资本短缺方面解释贫困产生的机理，贫穷源于贫穷的思路，促成了以经济增长推动减贫的治理思路。然而，基于传统发展理念下经济发展和物质增长不仅没有减少贫困，反而存在扩大贫富差距的现实。国内的相关数据也证实了这一情况。研究表明，2002—2009 年，贫困户、重点县农户和全国农户的收入增长速度分别为 2.75%、11.76%和11.04%，贫困地区的经济增长明显有利于高收入农户而非低收入者，从而导致了收入差距扩大。因此，在经济因素的考量之外，学者也将眼光着眼于个体、组织与制度。其中，20 世纪 80 年代，阿马蒂亚?森提出了一个与传统收入分析不同的贫困分析框架，即基于能力、权利和福利的能力贫困理论。贫困的实质不是收入低下，而是可行能力的贫困，是社会生存、适应及发展能力的低下与短缺，导致贫困者难以公平地获得教育、健康、饮用水、住房、卫生设施、市场准入等多个方面的内容。因此强调通过扩大个人的选择范围来发展人的能力。而可行能力的低下，也将产生惯性与代际传递，使贫困成为一种自我维持的文化体系。因此，提升人力资本、社会资本、权利资本、福利资本等成为扶贫治理的另一条关键路径。
1.增加耕地数量，提升农田质量
土地资产型政策如对增加贫困农民承包地面积，可以有效增加农民务农收入、确保其达到温饱水平、推进贫困户脱贫。在增加数量的同时，土地资源型扶贫政策可以通过地块整合、土地平整、小型农田水利设施建设、田间道路修整和农田防护与生态环境保持工程完善等措施，对田、水、路、林、村等进行综合整治，从而增加耕地数量、提高耕地等级，提升农田耕作机械化水平、排灌能力、抵御自然灾害和改善田间生态的能力。这既有助于改变贫困地区土地贫瘠的现状，提升贫困者要素禀赋，增加贫困者收入，也将为创新农业经营模式，实现规模化、产业化、集约化、标准化经营创造基本条件。
2.增加建设用地，改善居住条件
土地资产型政策如对贫困地区增加建设用地指标，以拉动贫困地区经济发展。此外在广大贫困地区，农村建设用地散乱、废弃、闲置、低效利用问题普遍存在。土地资源型扶贫政策可以通过统筹推进田、水、路、林、村、矿综合整治，改变农村散、乱、差的面貌，完善农村基础设施和公共服务设施，提升农民的居住条件和生活环境。对于那些居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口，也可以组织动员他们易地安置并且合理施策，从而增加贫困者公平获得良好生活环境、公共服务的资源禀赋。
3.整治资源环境，美化生态空间
贫困地区多为生态环境脆弱或者生态地位重要地区。土地资源型扶贫政策可以通过采取工程、生物等整治措施，有效控制土地沙化、盐碱化、石漠化，减轻水土流失，提高土地的生态涵养能力，也可以通过园地、林地等生态用地的布局设计，优化农田景观，促进地类之间的互动协调。这不但可以减少生态灾害以及由此产生的返贫现象，也可以为今后获取生态补偿、打造生态产业、发挥生态资源价值奠定坚实的基础。
4.形成项目用工，促进当地就业
土地资源扶贫政策所形成的工程施工所需劳力投入约占总投资的 20%，因此贫困地区在推进土地资源政策诸如土地整治、生态搬迁等项目建设时，无论是投资规模小、技要求低的地块平整、沟渠涵闸配套、防护林网建设等可以由当地农民承担施工的工程，还是桥梁、防洪堤、水坝、隧道、水电安装等农民不能承担，但在施工单位管理下仍然能让当地农民直接参与的工程，都能促进相当数量农民的短期就业。
5.指标异地流转，积累发展资本
土地资本扶贫政策诸如城乡建设用地增减挂钩指标跨区域流转政策，将节余指标通过增减挂钩流转到城镇，从而获得资产性收益。例如重庆市的地票交易制度，实现了在全市范围内的建设用地指标置换，这种远距离、大范围的置换将产生更高的级差收益，提升了农村特别是偏远地区土地价值，对于贫困户物质资本及资源禀赋有着积极的影响。
6.搭载产业平台，推进发展转型
土地资源型、资产型和资本型扶贫政策的结合，能够在贫困地区扶持和发展适销对路的合适产业，有助于充分发掘这些地区内生动能，切实增强自身持续发展的能力，因而也是促进贫困地区经济增长和贫困群众持续增收的长久之策。通过土地资产的进一步确权提升个人资产价值，通过土地资源提升能为项目区依托自身地形、气候等资源潜力，打造专业化、规模化生产名优特农产品，形成一批具有较强竞争力的特色农产品产业区提供基础，也可以拓展发展空间，形成搭载旅游、采摘、休闲等产业的有力平台，从而探索三产的融合互动，切实延伸区域产业链，提升区域产业的价值空间。而且随着今后民众消费需求的多元化、综合化，三产融合的产业发展将为贫困地区资源优势的充分发挥与经济价值的持续显现提供坚实基础，成为持续性地撬动提升区域与个人要素禀赋与能力的重要杠杆。
7.整合要素资源，拓展创新空间
土地资源型、资产型和资本型扶贫政策的结合，可以在扶贫攻坚中发挥弥补资源短板、打造资源整合机制的重要作用。例如，以某个土地扶贫项目为契机，加强对贫困地区农民的培训，提高农民自身发展和脱贫致富能力。积极探索市场化运作模式，吸引社会资金参与土地扶贫开发工作。以将小型农田水利工程项目、农业综合开发项目、农村“一事一议”项目和新农村建设项目等纳入整合范围，用于支持农村特色产业和农业现代化的发展，从而确保整合资金的投入规模，充分发挥财政资金对社会资金的引导作用，放大财政资金整合的效应。因此，土地扶贫政策可以成为区域资源要素整合、价值理念孕育、政策体系协调的有力杠杆与抓手，不仅增加区域禀赋资源，促进区域产业发展，而且通过整合的完成，提升贫困区域面对市场与社会的博弈能力,对贫困区域以及个人的资源、能力、权利、福利等产生重要的积极作用。
8.孕育造血组织，保障权益福利
资源、资产和资本价值的发挥在于具备良好的资源配置模式、资产确立方式与资本运营机制。当前，诸多地区探索了政府-企业-农村、政府-村委（合作社）-农民等多种的合作组织模式。前者通过政府引导、企业带动、农民参与，既借助企业的市场化运营技术、资金与管理激活全村的资源配置，后者则依托自身强有力的村委，以集体本身组建合作社，统筹村庄资源配置，实现村庄产业专业化运营与生活条件的稳步改善。而无论是内生还是外生的组织模式，上述创新不但有助于通过可持续发展的造血机制整合、吸纳各方资源，实现要素的统筹、优化配置。更重要的，可以在保障农民土地权益的同时，提升农民在应对市场过程中的能力、激发农民创新前行的意识，而组织化的农民，也可以发出自己的声音，提升其与其他主体博弈的能力，同时也可以形成包容惠及缺乏劳动能力贫困主体的有力家园。
将涟漪效应类比土地扶贫政策的扶贫效应，土地资源型政策所形成的项目用工与就业，将形成第一波涟漪，助力提升区域民众的非农就业能力；其后，增加的农田数量与提升的农田质量、增加的建设用地面积和提升的村落环境、提升的生态资源与空间将形成第二波涟漪，通过优化区域的要素禀赋，为区域民众脱贫提供持续的资源基础；在此基础上发展的高价值产业以及结余建设指标异地流转获得的资本收益，将形成第三波涟漪，提升贫困区域的福利水平；当土地扶贫政策成为区域资源政策整合的抓手，成为区域自我组织的平台时，由此形成的第四波涟漪，不仅将助力能力、资源、福利的完善，也可以提升贫困区域以及个人在面对政府、市场、社会时的博弈能力，丰富他们的可用权利。
[国土资源部扶贫办主任刘晞] 各位领导，各位来宾，通过刚才的主旨演讲和发言，我们对国土资源部的扶贫工作、扶贫用地政策在脱贫攻坚中的作用、成效有了更加全面、更加深入、更加系统地了解。
[国土资源部扶贫办主任刘晞] 尊敬的各位领导、来宾，我们现在进入论坛第二阶段，首先请国土资源部国家土地总督察办孙雪东主任发言，他发言的题目是《用好用活规划政策全力助推脱贫攻坚》，大家欢迎。
[国家土地总督察办公室副主任孙雪东] 确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是决胜全面建成小康社会最艰巨的任务。规划司按照党中央、国务院的决策部署和部党组的工作要求，在规划编制、计划安排、增减挂钩等方面，精准施策出实招、砥砺推进下实功、科学落地见实效，全力助推脱贫攻坚。
一、强化规划计划支持，做好扶贫开发用地保障
经过多年的不懈努力，扶贫开发已进入攻坚克难阶段。贫困地区多属于老少边穷地区，生态环境脆弱，产业基础薄弱，基础设施配套不足，公共服务设施落后，生产生活条件总体较差。现行土地利用总体规划实施几年来，我部要求各地落实“五化协同”的总体要求，适应农业现代化和以人民为核心的新型城镇化，统筹协调耕地保护、生态保护与城乡建设的关系，在用地安排上充分考虑脱贫攻坚需要，千方百计保障扶贫地区新增用地需求，支持农村新产业新业态，农村道路、水利等基础设施建设，教育、卫生、人口计生等社会事业发展。对于扶贫搬迁新建地区，要在保护当地生态环境安全和不破坏原有文化机理脉络的前提下，以建设百年传承的新农村和提高国土整体风貌品质为要求，高标准谋划农民住宅和就业用地布局，高水平安排各类公共服务设施和基础设施用地，切实提高当地群众生产生活水平。
在规划基础上，我部逐年加大了土地计划的支持力度。按照中央精准扶贫、精准脱贫的要求，我部不断改进和完善土地计划管理，统筹贫困地区与发达地区土地计划安排。在全国新增建设用地计划总量逐年下降的情况下，本着“应保尽保”的原则，专项安排贫困地区用地计划指标，足额保障扶贫开发用地需求，有力助推脱贫攻坚。2015年，我部在编制下达全国土地利用计划时，对592个国家扶贫开发工作重点县，单独安排每县新增建设用地指标300亩，并明确要求专项用于扶贫开发；2016年，这一指标增加到每县600亩；2017年，进一步加大对贫困地区用地计划指标支持，专项安排用地计划指标的贫困县扩大到832个，包括集中连片特困地区及其他国家扶贫开发重点县。与此同时，各省（区、市）分解下达土地利用计划时，在落实国家扶贫开发专项用地计划的基础上，统筹增量、存量和流量，合理安排贫困地区和非贫困地区用地计划指标，适当缩减经济发达地区用地指标，增加贫困地区指标安排，引导形成贫困地区与非贫困地区资源资金优化配置机制，确保有关支持政策措施落实到位。
近年来，部对宁夏、陕南的生态移民用地，山东、河南黄河滩区的移民搬迁等用地，在规划计划安排上给予先行和全力支持，充分保障了移民搬迁顺利进行。
[国家土地总督察办公室副主任孙雪东] 二、聚焦服务脱贫攻坚，拓展增减挂钩政策
我部组织开展城乡建设用地增减挂钩工作已有十多个年头，其核心是农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩，目的是以城带乡、以工补农。按照常规政策，增减挂钩只能在县域范围内开展，由于贫困地区农村生存环境和居住环境恶劣，虽然老百姓的搬迁欲望强烈，但县级财力薄弱，经济发展瓶颈制约明显，实施增减挂钩的作用无法充分发挥。针对易地扶贫搬迁中存在用地保障难、贫与非贫平衡难、拆迁复垦难、基础设施配套难、贷款偿还难等问题，我部从创新制度设计和完善实施机制出发，2016年出台了针对贫困地区的增减挂钩“超常规政策”，提出集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。这一政策就是通过跨区域土地指标流转，把贫困地区复垦节余的建设用地指标流转到经济发达地区，提升农村土地资产价值，提高土地级差收益，为贫困地区筹集更多发展资金。
政策出台后，贫困地区增减挂钩指标交易价格由县域范围内的每亩5～10万元提高到每亩20～30万元，大大增加了指标流出地区土地收益。随着增减挂钩政策效益不断显现，以及脱贫攻坚的深入推进，2017年，扩大到省定贫困县可以开展增减挂钩节余指标流转，具体范围由各省（区、市）根据情况自行决定。增减挂钩节余指标省域范围内流转覆盖面达到1250个贫困县，除北京、天津、上海没有贫困县外，其他28个省（区、市）均享受了这项政策。
好的政策关键重在执行。政策推行过程中，各地不断细化工作程序和要求，加强组织实施，探索出很多管用实用好用的经验。一是严控用地总量。各地统筹新增和流量用地计划配置，适当缩减和优化大城市新增建设用地计划，为贫困地区增减挂钩节余指标流转创造条件。二是设计平台抓手。各地普遍建立节余指标网上转让平台，通过平台参与竞买，显化市场价值，实现指标流转效益最大化。安徽省依托合肥公共资源交易中心平台，成功交易4个批次节余指标，成交金额50亿元。三是阳光规范操作。交易过程公开、公平、公正，交易双方“不见面”，坚决杜绝暗箱操作。江苏省通过网上报价，由系统确定竞买结果，避免人为干扰，确保流转过程可信，流转结果可靠。宿迁市通过南北交易，每亩成交价格高达60～70万元。四是严格实施监管。扶贫政策产生的资金是贫困群众的“脱贫钱”“、救命钱”，各级国土资源管理部门建章立制，完善机制，确保整个交易过程严格规范，确保交易透明、资金安全，确保资金使用方向和效率效益。
[国家土地总督察办公室副主任孙雪东] 三、政策创新准确切入，精准扶贫成效突显
国土资源部在支持扶贫开发工作中，增减挂钩政策是“含金量”很高的一项支持政策，产生巨大的经济和社会效益，得到了国务院领导的充分肯定和贫困地区干部群众的广泛认同和真心欢迎。
一是为扶贫资金添翼。2016年2月至2017年6月，全国增减挂钩节余指标流转收益335亿元（不含重庆地票交易）。据发展改革委的统计数据，国家同期对易地扶贫移民搬迁投入资金是393.6亿元，节余指标流转收益已成为重要的资金来源。这些资金主要用于贫困地区补偿安置、土地复垦、基础设施建设、农村集体经济发展等，实现了工业反哺农业，城市支持农村，扶贫开发和易地搬迁农民大为受益。
二是取得双赢之效。通过增减挂钩节余指标流转，对贫困地区，群众生活质量得到提高，住上了好房子、过上了好日子，增强了获得感和认同感；对发达地区，提供了宝贵的发展空间，保障了工业化、城镇化用地需求。节余指标流转同时解决发达地区缺地、落后地区缺资金难题，实现了资金资源的双向流动和优势互补，要素配置更加趋于合理。
三是促进绿色发展。通过增减挂钩拆旧复垦，实施田、水、路、林、村综合整治，打造山水林田湖生命共同体，修复生态环境，促进美丽乡村建设，还乡村绿水青山的真面目，让“不离土不离村”的贫困群众享受望得见山看得见水记得住乡愁的醉美环境。
扶贫开发关系千家万户农民的切身利益，关于中华民族伟大复兴中国梦的实现。在已有工作基础上，我部将按照党中央、国务院的决策部署，进一步深入研究新情况新问题，针对深度扶贫地区酝酿出台更加有力的国土资源支持政策，更加持续给力地助力脱贫攻坚。
[国土资源部扶贫办主任刘晞] 下面请国土资源部耕地司副司长刘明松同志发言，他发言的题目是《用好耕地保护政策、有力助推脱贫攻坚》，大家欢迎。
[国土资源部耕地保护司副司长刘明松] 按照中央坚决打赢脱贫攻坚战的要求，国土资源部认真研究部署，充分挖掘贫困地区土地资源优势，充分运用耕地保护政策，“翻箱倒柜、挖地三尺、倾囊相助”，有力有效地助推了脱贫攻坚。
——大规模开展土地整治，治地兴农，增强脱贫攻坚内生动力
针对贫困地区土地资源相对丰富、农业发展富有潜力的特点，我部积极支持贫困地区大规模开展土地整治，对田、水、路、林、村进行综合治理，提高农业生产能力，增强农村农业发展动能。在分配下达中央土地整治工作专项资金和支持实施土地整治重大工程时，重点向贫困地区倾斜，加强高标准农田建设。目前，支持实施的土地整治重大工程惠及近百个贫困县，其中国家扶贫开发重点县55个，650多万农民受益，年人均增收近700元。宁夏中北部土地整治重大工程与中南部生态移民工程相结合，解决了30多万人易地扶贫搬迁问题，实现了“移得出、守得住、能致富”。云南省在边境沿线连片实施土地整治重大工程，建成350多万亩高产稳产农田，人均拥有耕地增加1倍有余，保障了20多万人的“口粮田”，促进了边疆地区经济社会发展，为实现兴边富民作出了重要贡献。
实践证明，土地整治是助推精准扶贫的重要抓手，是贫困地区农业农村发展的重要平台。为加大力度，我们采取“定制化”方式，在项目安排、资金分配上与扶贫政策有机结合，与扶贫需求精准对接，推动形成“造血”机制。一是规划引领，统筹安排。优先将连片特困地区和扶贫开发重点县列为土地整治的重点区域。主动做好土地整治规划与各类农村、农业发展相关规划的衔接，统筹安排土地整治项目布局，将土地整治与产业发展、乡村建设、扶贫开发整体布局，协同推进，解决了项目布局分散、重复建设等问题，争取综合效益最大化。二是整合使用涉农资金。以土地整治为平台，聚合农田水利、农业综合开发、乡村公路、村庄建设和电网改造等涉农资金，综合设计，集中投入，发挥资金聚集和放大效应，形成精准扶贫、精准脱贫的合力。三是发挥农民主体作用。坚持以农村集体经济组织和农民为实施主体，鼓励农民“用国家的钱整自己的地”，使农民群众有更多获得感。同时注重与农业龙头企业、农业大户、专业合作社等的联动互动，形成合力。四是精准对接产业需要。积极引导土地整治工程建设与农业产业发展相结合，与家庭农场、合作社、农业龙头企业、种植大户等新型农业经营主体相结合，按照农业生产需求安排实施土地整治项目，通过土地整治打造现代农业、特色农业、规模农业发展的平台，推动农村一二三产业融合发展，激发贫困地区发展活力。
——用活耕地占补平衡政策，优先实行资源补偿，拓展脱贫攻坚资金渠道
实现耕地占补平衡是保障建设项目用地的前提条件。由于资源分布不均，在一定区域内建设占用耕地与补充耕地往往不匹配。针对很多贫困地区耕地后备资源相对丰富的特点，我部深入研究，以耕地占补平衡为“桥梁”，制定特殊支持政策，允许贫困地区优先开展跨区域补充耕地，实行补充耕地指标有偿调剂使用，有效拓展了脱贫攻坚资金渠道，将贫困地区资源优势转为经济优势。
跨区域补充耕地政策实施中，注重把握好三个方面：一是坚持以土地整治方式补充耕地，以保护生态环境为前提，因地制宜，有序推进，防止因利益驱动，盲目开垦耕地，破坏生态环境。二是扩大补充耕地指标交易范围，从县域扩大到省域，并优先安排贫困地区指标有偿调剂，价格由市场决定，充分显化资源价值。三是以此引导金融资本、社会资金投入，调动各方积极性，加大贫困地区土地整治和高标准农田建设力度。许多贫困地区开展土地整治后，呈现出一座座美丽乡村、一片片丰收在望的良田、一张张充满获得感的笑脸，让我们在工作中感受到极大的欣慰和鼓舞。
脱贫攻坚责任重大、任务艰巨、使命光荣。下一步，我们将持续聚焦国家脱贫攻坚战略要求，认真贯彻落实部党组决策部署，坚持把脱贫攻坚作为重大政治任务，不懈努力，谱写耕地保护助力脱贫攻坚的新篇章。
谢谢大家！
[国土资源部扶贫办主任刘晞] 下面，请国土资源部利用司陈国庆副司长发言，他发言的题目是《统筹运用土地利用政策支持扶贫攻坚》，大家欢迎！
[国土资源部土地利用司副司长陈国庆] 扶贫工作直接关系数千万人民的福祉，关系2020年全面建成小康社会的目标能否实现。利用司高度重视扶贫工作，严格落实党中央、国务院和部党组有关决策部署，坚定信心、勇于担当，全力以赴参与扶贫攻坚工作。党的十八大以来，利用司围绕中心、服务大局，综合运用产业用地政策、开发区区域带动效应、地价支持政策和输送人才精准扶贫等多种方式，助推脱贫攻坚，取得了良好效果。
一、运用产业用地政策扶贫，培育贫困地区经济发展内生动力。
（一）支持乡村旅游业发展促进扶贫。旅游扶贫是扶贫攻坚的重要举措，《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号）提出，要通过发展乡村旅游，到2020年，使5000万农民受益，带动200万农村贫困人口脱贫。乡村旅游是当前和今后旅游业发展的重点领域，也是旅游扶贫的关键抓手。为促进乡村旅游发展，落实旅游扶贫要求，依据相关法律规定，以及乡村旅游的特点，我司统筹协调，研究制定《国土资源部住房城乡建设部国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号），一方面明确要求加大旅游扶贫用地保障。
另一方面，就乡村旅游发展用地提出了支持政策，明确用地的支持措施：第一，发展乡村旅游可以使用集体建设用地。第二，城镇和乡村居民可以利用自有住宅或其他条件依法从事旅游经营。第三，农村集体经济组织以外的单位和个人，可使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产，但应依法通过承包经营流转的方式进行。第四，优化农村建设用地布局，建设旅游设施，可通过开展城乡建设用地增减挂钩试点的方式进行。这些政策举措支持旅游业发展用地，对旅游扶贫起到积极作用。
（二）支持光伏农业发展促进扶贫。为贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出的“加快推进光伏扶贫工程，支持光伏发电设施接入电网运行，发展光伏农业”的要求，我部会同国务院扶贫办、国家能源局研究起草了《关于支持光伏扶贫规范光伏发电产业用地的意见》，9月11日经我部主要负责同志签发后，正在国务院扶贫办、国家能源局履行联合发文程序。
同时，我司积极开展股权扶贫用地政策研究。组织开展水电、矿产资源开发中占用集体土地的股权化问题研究，探索农村贫困人口以集体土地入股方式分享资源开发收益的途径。
二、运用开发区升级形成区域带动效应，促进贫困地区协调发展。
按照国务院有关规定，积极配合有关部委做好贫困地区开发区相关工作。
第一，配合发展改革委，支持贫困地区的省级开发区纳入《中国开发区审核公告目录》。
第二，配合有关部委将贫困地区符合条件的省级开发区升级为国家级开发区。做好江西龙南、瑞金两个经开区升级为国家级经济技术开发区的配合工作，2013年国务院正式批准两个园区升级，规划面积分别为4.133平方公里和2平方公里。2015年会签科技部，支持赣州高新技术产业园区升级为国家级高新技术开发区，规划面积2平方公里。
第三，配合海关总署，支持有需要的地区设立综合保税区等海关特殊监管区域。配合做好山东临沂、贵州贵安等两个综合保税区的设立工作，2014年国务院正式批准，规划面积分别为3.7平方公里和2.2平方公里。
贫困地区可向牵头部委申请办理以上事项，对照当地土地利用总体规划和节约集约用地要求，我司积极予以支持。
三、积极对贫困地区给予地价政策支持，促进广大中西部地区和农业经济产业发展。
2009年，我部印发了《国土资源部关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》（国土资发〔2009〕56号），对《全国工业用地出让最低价标准》（以下简称《标准》）实施政策进行了适当调整，文件规定“以农、林、牧、渔业产品初加工为主的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应《标准》的70％执行。”“对中西部地区确需使用土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的国有未利用地，且土地前期开发由土地使用者自行完成的工业项目用地，在确定土地出让价格时可按不低于所在地土地等别相对应《标准》的15％执行。使用土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的国有未利用地，可按不低于所在地土地等别相对应《标准》的50％执行。”该政策一直执行至今，惠及广大中西部地区和农业经济产业发展。
在近年开展的城镇土地等别调整工作中，我们也对国家级贫困县、集中连片重点扶贫开发县、资源枯竭型城市重点关注，给予支持。
[国土资源部扶贫办主任刘晞] 下面，我们请中国地质调查局水环部郝爱兵主任发言，他发言题目是《地质调查精准支撑服务脱贫攻坚主要做法与经验》，大家欢迎。
[中国地质调查局水环部主任郝爱兵] 党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央站在党和国家事业长远发展和中国特色社会主义兴衰成败的战略高度，把扶贫开发作为全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标和实现中华民族伟大复兴中国梦的重点工作，摆在更加突出的位置。
中国地质调查局党组认真学习习近平总书记系列重要讲话精神，深入贯彻习近平总书记扶贫开发战略思想，按照国土资源部党组的决策部署，以“在精准施策上出实招，在精准推进上下实功，在精准落地上见实效”为统领，统筹谋划、综合推进，据不完全统计，2012-2017 年六年间，中国地质调查局在支撑服务脱贫攻坚方面的投入累计达 90亿元，为改善贫困地区的生产生活生态条件做出了重要贡献，收到了显著成效，走出了一条独具特色的“地质调查+”扶贫新路 ，形成了地质调查支撑服务脱贫攻坚经验。
一、始终把支撑服务脱贫攻坚作为地质调查工作的重中之重。
十八大以来，尤其是《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》出台以后，中国地质调查局党组站在全面建设小康社会的高度，认真贯彻落实党中央、国务院关于脱贫攻坚的决策部署和国土资源部扶贫开发工作会议提出的明确要求，强调地质调查支撑服务脱贫攻坚是一项政治任务，切实增强责任感、使命感、紧迫感，深入推进扶贫工作。成立了中国地质调查局脱贫攻坚领导小组和办公室，研究提出了地质调查支撑服务脱贫攻坚的总体思路，审议通过了《中国地质调查局支撑服务脱贫攻坚地质调查实施方案》，强调以集中连片特殊困难地区和实施特殊政策地区为主战场，不断创新思路方法，用非常之策落实非常之举，翻箱倒柜、倾囊相助，不断加大支撑服务脱贫攻坚的工作力度。
二、地质调查支撑服务脱贫攻坚成效显著。
一是服务特色生态农业产业发展，加大了土地质量地球化学调查力度。我们通过土地质量地球化学调查，圈定了集中连片特殊困难地区和实施特殊政策地区绿色富硒土地资源1084 万亩，指导建立了农业科技示范园 7 个，支撑调整富硒农产品种植面积 800 万亩，增收360 亿元，1500 万贫困群众受益，助力支撑150 万人脱贫。河北阜平、湖南新田、江西赣县、云南昭通、贵州黔西、四川屏山成为富硒农业产业科技示范园建设的典型示范区。土地质量地球化学调查在服务特色土地优势转化为经济优势中发挥了不可或缺的专业支撑作用，开启了致富“硒”望之门，直接支撑贫困地区群众走向绿色农业致富之路。
二是坚持把保障与改善民生作为扶贫工作的根本出发点和落脚点，集中力量解决贫困地区突出的民生问题。针对贫困地区工程性缺水等问题，我们实施水文地质调查和饮水示范工程，着力解决农村饮水困难和农田灌溉用水。在六盘山区、滇桂黔石漠化区、燕山—太行山区、吕梁山区、沂蒙山革命老区完成地下水开发示范井 6600 眼、供水浅井 213.5 万眼，有效缓解了 2250 万群众安全饮水问题。针对乌蒙山血吸虫病区，精准实施水文地质环境调查，寻找安全饮用水源，开启“健康扶贫”新路径，防止“因病致贫、因病返贫”。赣县夏潭村、兴国西霞村找水示范工程解决了全村多年来饮用水和灌溉用水困难，兴国西霞村新发现优质矿泉水，有望带动矿泉水产业发展。根据贫困地区自然条件恶劣，自然灾害频发的特点，我们开展了地质灾害调查与防治服务，切实守护贫困区人民生命财产安全。近几年来，我们在贫困地区查清与排除隐患点 10 万多个，建立专业监测预警示范点 30 多个，近 120 万贫困地区人口受益，有效支撑地方政府数百个城镇选址和村镇搬迁避灾，20 万人搬离灾害严重区。
三是加快推进地质遗迹调查，支撑地方申报地质公园，服务特色旅游产业发展和品牌升级，有力带动贫困地区特色旅游产业发展。与申报地质公园前相比游客接待人次大幅上涨，地方经济收入大幅增加，同时增加了就业机会，带动当地农家乐蓬勃发展，地质公园已成为地方发展的“绿色名片”，也是绿水青山就是金山银山的生动实践，为地方特色旅游发展和人民绿色生活提供新途径。
四是牢固树立绿色发展理念，坚持“绿色扶贫、绿色脱贫”，加快推进贫困地区清洁能源调查，为绿色产业、能源结构优化发展提供可靠的资源保障。近几年来，我们完成了贫困地区油气基础地质调查 6 万平方千米，实施调查与勘探示范井 7.42 万米。在贵州正安县实施安页 1 井，获得天然气、页岩气重大突破，日稳产工业气流超 10 万立方米，将带动近 6000平方千米页岩气区块开发，形成规模产能。在四川叙永县、古蔺县及相邻地区圈定煤系煤层气、页岩气、致密气“三气”资源远景区 2 个，初步评价资源量 1833 亿立方米。在滇桂黔石漠化区桂中坳陷评价页岩气资源量 2.8 万亿立方米。页岩气等能源矿产调查评价有力支撑清洁能源开发利用，将惠及和带动当地上百万贫困人口脱贫致富。
五是通过石漠化治理，荒山变绿洲，生态建设激活经济效益。在滇桂黔石漠化区实施综合治理和示范推广，广西马山县弄拉屯在开发表层岩溶水资源的基础上，通过对裸露石山环境开展综合治理，发展生态产业和生态旅游，全屯农民全部脱贫致富，形成可推广的荒山变绿洲“弄拉模式”。广西平果县果化通过石漠化治理示范，培植和发展霸王花—火龙果特色生态产业，生态建设激活经济效益。
三、地质调查支撑服务脱贫攻坚主要做法和经验。
在基础性公益性地质调查基础上，往前延伸一步，实施示范基地和示范工程建设，延伸地质调查成果服务链，实现点上示范、辐射面上脱贫，全力打通地质调查与实现脱贫目标“最后一公里”，形成了“地质调查＋”扶贫模式，总结了六大经验启示：
一是围绕脱贫目标，精准对接需求是地质调查助力服务脱贫攻坚的前提。中国地质调查局，坚持以需求和问题为导向，以提供详实地质资料信息服务脱贫攻坚为目标，每年立项阶段，通过与贫困区地方人民政府、国土资源主管部门开展需求、项目、成果“三个对接”了解需求，通过调研组深入贫困地区的县、乡、村及贫困户开展精准需求对接，为做好地质调查支撑脱贫攻坚顶层部署，把脱贫需求转化为地质调查项目，确保取得实效打下了坚实的基础。
二是做好顶层部署，编制实施方案是地质调查助力脱贫攻坚的重要基础。在精准对接需求基础上，围绕贫困地区特色农业发展、饮水安全、防灾减灾、特色矿业开发和特色旅游产业发展等，针对各地特点和扶贫急需解决的重大地质问题，组织编制《地质调查支撑服务脱贫攻坚地质调查总体方案》、《地质调查支撑服务赣州脱贫攻坚实施方案》，《地质调查支撑服务乌蒙山区脱贫攻坚实施方案》等，目前正在组织《地质调查支撑服务深度贫困区脱贫攻坚实施方案》，这为精准部署项目，做好了顶层设计。
三是落实实施方案目标任务，精准部署项目是地质调查支撑服务脱贫攻坚的重要抓手。中国地质调查局充分发挥专业、技术、装备、资金、人才等行业优势和资源优势，整合各类专项资金，形成合力，精准部署“订单式”地质调查项目，统筹推进脱贫攻坚区各项工作。
四是成果及时转化应用是地质调查助力脱贫攻坚的关键。瞄准扶贫需求，及时将地质调查成果转化为服务地方经济社会发展的产品和实实在在的经济效益。
五是示范基地和示范工程建设是地质调查助力脱贫攻坚的重要途径。将地质灾害调查与建立防灾减灾监测预警示范区相结合，最大限度减少人员和财产损失；将地质矿产调查与贫困区优势矿产资源开发利用示范基地建设相结合，积极引入企业投入，将资源优势转化为经济优势；将1:5万水文地质调查与解决贫困区人民饮水问题相结合，应用探采结合井，建立地下水引水到户示范工程；将土地质量地球化学调查与地方人民政府建设特色农业示范园结合，直接支撑服务地方特色农业发展。
六是组织到位、机制顺畅是地质调查助力赣南苏区脱贫攻坚的保障。成立了脱贫攻坚领导小组和办公室，统一领导、组织和协调中国地质调查局脱贫攻坚工作。在赣南苏区、乌蒙山山区中国地质调查局与相关省国土资源厅、市县国土资源局建立了精准扶贫工作联系机制，形成了“需求对接常态化、成果转化及时化、效果回访定期化、扶贫目标责任化”的有效机制。做到需求清晰、部署统一、分工明确、实施协同、服务高效，确保扶贫项目转化为切实的脱贫效果并持续长期发挥作用，为共同推进脱贫攻坚地质调查工作奠定了机制保障。
“十三五”时期是同步进入小康社会的关键期，也是脱贫攻坚进入攻坚拔寨的冲刺期。中国地质调查局将继续深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，深入贯彻中央扶贫开发工作会议精神，把支撑服务打赢脱贫攻坚战作为一项政治任务，继续坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持需求导向与问题导向相结合，坚持发挥专业优势与立足贫困地区实际相结合，坚持点上示范辐射面上脱贫，坚持科技创新与制度创新双轮驱动，以“三区三州”深度贫困地区为重点，统筹部署和组织实施好地质调查项目，加大力度，加快步伐，延伸工作深度，强化转化应用，服务全国打赢脱贫攻坚战，让每一寸国土都发挥它的最大价值，为脱贫攻坚插上翅膀，为 2020 年前实现贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽做出地质工作者更大的贡献。
[国土资源部扶贫办主任刘晞] 下面，请四川省国土资源厅吴游副巡视员发言，他发言题目是《集聚国土资源力量脱贫致富奔小康》，大家欢迎。
[四川省国土资源厅副巡视员吴游] 尊敬的各位领导、同志们，首先借此机会代表四川省国土系统向长期以来关心、支持四川脱贫攻坚工作的各位领导、同志们表示衷心的感谢！
四川是全国重点扶贫省份之一，贫困量大面宽程度深。党的十八大以来，四川始终把脱贫攻坚作为头等大事，聚焦“两不愁、三保障”和“四个好”的目标，采取超常举措、付出超常努力，全省农村贫困人口从2012年的750万减少到2016年的272万，贫困发生率从11.5%降低到4.3%，扶贫开发取得重要的阶段性成果。但是，目前尚未脱贫的农村贫困人口大都处于深度贫困。减贫成本更高、脱贫难度更大，特别是藏区、彝区等深度贫困地区极端贫困现象依然存在。扶贫开发工作已经进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。
为坚决打赢脱贫攻坚这场硬仗，全省国土资源部门集中行业优势，用好用活国土资源政策的“组合拳”，倾力支持脱贫攻坚工作，推动形成了“党委政府统筹主导、国土资源部门主动作为、广大群众拥护参与、社会各界联动响应”的脱贫攻坚新路子，下面，我作简要的汇报：
一、主要做法
近年来，全省国土资源部门针对各地实际，依托国土资源部特殊支持政策，重点以城乡建设用地增减挂钩、农村土地整治、地质灾害避让搬迁三大项目为支撑平台，从政策、项目、资金等方面精准发力，有力推进了脱贫攻坚致富奔小康。
（一）迅速找准工作定位，积极落实国土资源部特殊支持政策。
近年来，国土资源部翻箱倒柜、倾囊相助，出台了一系列超常规、含金量高的扶贫支持政策，四川省按照部党组在精准政策上出实招，在精准推进上下实功，在精准落地上见实效的要求，结合四川省实际研究出台了一系列的贯彻措施，并在一些重点领域以改革创新的精神敢闯、敢试，力争探索出可复制的改革精神和路径，把部党组对四川的特殊政策用好用活，确保各项扶贫政策生根落地、开花结果。
（二）用好用活增减挂钩政策，帮助群众住上好房子
安居才能乐业，让贫困群众住上好房子是脱贫攻坚的首要任务，但好房子建设需要大量资金投入，仅靠政府补贴、农民自筹难以实现。为此，国土资源部门主动作为，把增减挂钩作为解决贫困群众住房难的重要支撑，探索运用土地政策吸引外来资金参与新居建设，用土地变资金，解决好“钱从哪里来”和贫困群众如何“建得起、住得起”的问题。巴中市巴州区花溪乡的新庙村曾经是典型的贫困村，通过实施增减挂钩，流转节余指标130亩，收益全部用于农村新居建设和聚居点公共服务配套，建成巴山新居144户，配套建设农村廉租房13户，实行水电气、道路、学校、活动室、卫生站等基础设施建设全面跟进，生活品质实现了跨越式的发展。
2015年以来，我省在贫困县安排增减挂钩214个，复垦宅基地9.8万亩，建设乌蒙新村、巴山新居、彝家新寨等美丽新村700多个，获得增减挂钩节余指标6.8万亩，目前，已协议流转节余指标2.3万亩，流转收益67.8亿元。
（三）精心实施农村土地整治，帮助群众过上好日子。
有了新房子，还有新的产业和稳定的收入，才能让老百姓脱贫致富过上好日子。我们坚持把开展农村土地整治建设高标准农田作为脱贫致富的有效抓手，坚持把土地整治项目与引进培育产业相结合，将整理成片的耕地流转给龙头企业，大力发展特色特种养殖业、休闲观光农业和乡村旅游等新兴产业。我们巴中南江县沙河镇上营村，通过流转整理后的土地，引进了一个叫绿立方农业公司和德健蔬菜产业园，因地制宜发展蔬菜种植和生态旅游产业，年销售蔬菜50万吨，吸纳了周边困难群众务工70余人，年人均收入超过2万。
2015年以来，我省在贫困地区安排土地整治项目554个，总投资69.4亿元，建设规模528万亩，已竣工461个，新增耕地41万亩，建成高标准农田364万亩，惠及农村群众120万人，同时推进新增建设用地指标流转，凉山彝族自治州、巴中市等贫困地区流转指标4.5万亩，收益9.1亿元。
（四）扎实推进地质灾害防治和避险搬迁，帮助群众远离地灾威胁
我省贫困地区多处于边远山区，是崩塌、滑坡、泥石流易发和高发区域。据统计，我省“四大片区”地质灾害隐患2.6余万处，占全省的63%，生态环境极为脆弱，我省将地质灾害防治作为助推脱贫攻坚的核心保障，始终坚持“防、治、搬相结合，切实保障贫困群众远离地灾威胁，从根本上挪穷窝、断穷根。
2015年以来，我省在贫困地区投入近13亿元实施地质灾害工程285处，投入15.5亿元实施避险搬迁4万户，每户补助标准上调至3.5至4万元，投入近2亿元用于6.2万个专职地质灾害监测公益岗位的补贴。
二、认识与体会
在全省国土资源系统支撑和保障脱贫攻坚的也场硬仗中，我们深刻认识到：
（一）国土资源政策助推脱贫攻坚威力巨大。国土资源部针对贫困地区出台的系列脱贫攻坚支持政策，体现了重大的制度创新和政策突破，成功破解了脱贫攻坚中遇到的诸多难题，发挥了巨大的政策威力，对四川脱贫攻坚意义重大，赢得了社会各界的广泛赞誉。特别是允许增减挂钩节余指标和占补平衡指标跨区域流转使用，是对以城补乡、以工哺农的区域补偿制度创新，为贫困地区筹集了大量的外来资金，吸引了社会资本广泛的参与，发挥了四两拨千斤的杠杆作用，有效破解了脱贫攻坚“钱从哪里来”的历史难题。
（二）国土资源政策能够有效地推进“造血式”扶贫。三大项目重要特点就是把“人、房、地、业”作为核心要素，通过项目投入聚集社会资金，引导农业产业发展，聚焦合力改变贫困村面貌，做到聚居点建在哪，农村土地整治项目就跟进覆盖到哪里，产业发展就培育延伸到那里。全方位、多渠道为贫困群众提供持续增收、稳定致富。实施增减挂钩建设“小规模、组团式、生态化、微天元”的幸福美丽新村，实施土地整治建成“田成片、水成系、路成网”的高标准基本农田，走出“农村新居、特色农业、生态旅游”的农村一二三产业融合发展的新路子，实现贫困农村不仅搬迁搬进好房子，还能增票子，成功走上致富奔康之路。
（三）国土资源政策引领群众致富惠及面广。国土资源三大项目惠及广大群众，涉及千家万户，贫困地区以增减挂钩项目为主的政策平台，统筹实施易地扶贫搬迁、农村土地整治和地质灾害避险搬迁，每户贫困户奖励补偿资金可以最多达10万元。在实施增减挂钩助推脱贫攻坚过程中，推行搬迁方式由群众定、规划方案由群众议、建设规模由群众选、工程质量由群众管，让群众项目建设的决策者、参与者、受益者，做到实施前农民愿意、实施中农民乐意、实施后农民满意，群众不但住上好房子，而且过上好日子，获得感、幸福感普遍增强。
（四）国土资源系统参与脱贫攻坚展示了强大的战斗力。从我省的实践来看，全省国土资源系统坚持把三大项目作为实施精准扶贫、精准脱贫的重要抓手，积极配合有关部门，助力扶贫开发，因地制宜、因人施策，促进政策落地落实，展示了国土资源队伍强大的战斗力，为打赢脱贫攻坚作出了积极的贡献。
我们始终坚信，在国土资源部、在省委省政府的统一领导下，特别是在国土资源部特殊政策的关怀下，全省国土系统一定以坚韧不拔、勇往直前的斗志，百倍用心、千倍用力，实现对脱贫攻坚更大的支持，坚决打赢脱贫攻坚这场硬仗，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。
谢谢大家。
[国土资源部扶贫办主任刘晞] 下面，请四川省凉山州委常委、常务副州长冯斌发言，他发言的题目是《充分释放政策红利，强力助推脱贫攻坚》，大家欢迎。
[四川省凉山州委常委、州政府常务副州长冯斌] 尊敬的各位领导，各位专家：
非常高兴有机会参加这次国家扶贫用地政策论坛。在此，我谨代表中共凉山州委、凉山州人民政府和全州各族人民，向一直关心支持凉山脱贫攻坚的各位领导专家和社会各界人士，表示最诚挚的感谢！下面，我就凉山州相关工作情况作简要汇报。
一、脱贫攻坚工作情况
凉山是全国最大的彝族聚居区、“一步跨千年”的“直过民族”地区、全国5个集中连片深度贫困地区之一，17个县市中，有11个民族聚居县均为国家扶贫开发工作重点县、占四川省总数的1/3，集中连片贫困地区达4.16万平方公里、占全州总面积的68.9%，尚有25.49万群众居住在“一方水土养不活一方人”的高寒山区、严重干旱缺水地区、地质灾害多发地区，还有贫困村1618个，其中极度贫困村183个、类似“悬崖村”的特殊困难村85个，全州贫困人口56.1万、贫困发生率12.6%，穷、愚、病、毒等多重因素交织叠加，是最难攻克的坚中之坚。
凉山的贫困问题受到党中央、国务院高度重视。习近平总书记特别关心凉山贫困群众，在听取四川省委工作汇报时特别讲到：“彝族兄弟对中国革命是有重要贡献的，要继续加强政策支持，加大工作力度，确保彝区与全国全省同步实现全面小康”。今年3月8日参加十二届全国人大五次会议四川代表团审议、6月23日主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会时，专门听取我州工作汇报，对我州脱贫攻坚工作作出重要指示。国家发展改革委、国家民委出台支持包括凉山在内的三州加快建设全面小康社会的《若干意见》、国土资源部出台支持凉山脱贫攻坚“28条”、四川省委省政府出台“17条”等系列特殊支持政策，为我州决战决胜脱贫攻坚注入了强劲动力。
我们认真贯彻习近平总书记脱贫攻坚重要战略思想，坚持把脱贫攻坚作为“头等大事”，锁定“两不愁、三保障”目标，鲜明问题导向，下足“绣花”功夫推进精准扶贫、精准脱贫，让贫困群众住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气。聚焦聚力加快住房交通建设、发展富民产业、改善上学就医条件、激发贫困群众内生动力，全州206.2万农村群众入住新居，17县市主干线实现畅通，年内565个乡镇将全部通油路、拟退出贫困村全部通硬化路；2700万亩林业产业基地、520万亩“果薯蔬草药”规划建设加快推进，生态旅游、农村电商、劳务开发等产业快速发展；民族地区15年免费教育全面实施，农村学前教育、贫困人口健康档案实现全覆盖；“四好”创建深入开展，创办“农民夜校”3745所，依托党校等阵地3年内将12.73万贫困家庭适龄劳动力轮训一遍；禁毒防艾、生育秩序整治攻坚战深入实施，扶贫成果不断巩固。去年高质量完成454个村退出、11.35万人脱贫任务，脱贫攻坚实现首战告捷，今年计划完成500个村退出、13.47万人脱贫任务。
二、扶贫用地政策实施情况
凉山是耕地后备资源大州，耕地保有量632万亩，适宜开发整理的后备土地资源160万亩、农用地400万亩，通过实施增减挂钩和耕地占补平衡项目，预计获得占补平衡指标115万亩、结余指标44万亩，可实现收益1550亿元左右。近年来，我州认真贯彻落实国土资源部支持凉山脱贫攻坚“28条”等扶贫用地政策，结合实际制定“一个意见、一个办法、三个细则”，积极探索建立土地整治基金，大力实施增减挂钩、土地开发整理等项目，创新推进扶贫用地政策成果转化， 11个贫困县指标在省内交易，实现政策性收益12.6亿元，为全州脱贫攻坚提供了有力支持。
在具体工作中，我们也深感还存在一些突出困难和问题。我州11个国家扶贫开发工作重点县受自然条件限制，我州现有耕地保有量789万亩，其中基本农田保有量631万亩、占耕地保有量的80%，25度以上坡耕地154万亩、占耕地保有量的19.5%。耕地分布不均，优质耕地主要集中在安宁河平原6县市，而该区域是项目建设占用土地最多的地区；山区11县人均耕地面积较大，但大多位于高海拔地区，坡度大、无水源保障，耕地质量较差，优质耕地比例很小，耕地和基本农田保护任务压力巨大。
三、关于加大扶贫用地政策支持力度的建议
当前，凉山正处在脱贫攻坚决战决胜的关键期，越往后越是最难啃的“硬骨头”，打赢这场艰苦卓绝的战役，需要我们付出更加艰辛的努力，需要国家层面进一步给予特殊关心支持，特别是加大扶贫用地政策支持力度，充分释放国土政策红利，为脱贫攻坚提供更大的助力。
各位领导、各位专家，我们将以这次国家扶贫用地政策论坛举行为契机，加强学习借鉴，创新思路举措，更好地用好扶贫用地政策，充分释放政策红利，强力助推脱贫攻坚，确保与全国全省同步全面建成小康社会，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开！
[国土资源部扶贫办主任刘晞] 下面有请中共安徽省六安市委副书记、金寨县委书记潘东旭同志发言，他发言的题目是《用活土地制度改革政策，助推脱贫攻坚》，大家欢迎。
[中共安徽省六安市委副书记、金寨县委书记潘东旭] 尊敬的各位领导、同仁和朋友们：
大家好！很高兴也很荣幸和大家一起参加扶贫用地政策论坛。我汇报的题目是“一年宅改、万户脱贫”，谈一下我县如何用好用足用活国土资源政策，实现农村土地制度改革与精准脱贫协调发展的新路子。
金寨县地处大别山腹地，鄂豫皖交界，全县总面积3814平方公里，人口68万，是国家扶贫开发工作重点县、大别山集中连片特殊困难地区县，也是全国15个宅改试点县中唯一的国定贫困县。去年4月24日，习近平总书记视察金寨县，高度评价金寨县是“中国革命的重要策源地、人民军队的重要发源地”，要求各级党委和政府要怀着对人民的热爱、按照党中央提出的精准扶贫要求，打好脱贫攻坚战，让老区人民过上幸福美好生活。
农村土地制度改革试点工作启动以来，在省委、省政府的坚强领导下，在国土资源部的支持指导下，我县全面贯彻落实总书记视察金寨重要讲话精神，坚持以脱贫攻坚统领经济社会发展全局，探索出一条农村土地制度改革与精准脱贫协调发展的新路子，给当地老百姓带来了实实在在的利益，改革试点广受欢迎、成效显著。截至目前，全县自愿申请有偿退出宅基地2.04万户、7.37万人(其中在册贫困户0.78万户、2.6万人；水库移民户0.59万户、2.3万人)，已腾退复垦宅基地3.5万亩，净新增耕地3万亩。通过改革试点，全县建档立卡贫困人口由2015年底的8.43万人减少到2016年底的6.64万人，真正实现了“一年宅改、万户脱贫”。
科学谋划 精准推进
坚持上情和下情相结合，增强改革设计的科学性。推进农村土地制度改革的前提是要让广大农民群众理解支持、主动参与到改革工作中来。为此，我县制定了农村土地制度改革试点工作实施方案等几十个配套文件，逐步建立较为完善的宅基地制度体系和指导性、操作性强的改革举措。通过深入调研，顺应群众所需、所想、所盼，致力通过宅基地制度改革助推脱贫攻坚，着力破解农村宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，确保贫困山区群众搬得出、留得住、快脱贫、能发展。同步实施美丽乡村建设、三线三边整治等项目，建设道路、给排水、供电、通讯等公共配套设施，农民的居住环境得到有效改善，居住安全性得到切实提升，宅基地权益得到充分保障。
坚持传承和创新相结合，增强改革机制的灵活性。坚守土地所有制性质不变，耕地红线不突破，农民利益不受损，粮食生产能力不减弱四条改革底线，坚持疏堵结合、奖惩并举，围绕“两探索两完善”，着力构建“管得住、流得动、退得出” 的农村宅基地管理新机制。创新宅基地面积核定标准，改单一按户确定为按户和人口综合确定，探索出符合山区农村实际的宅基地面积标准。将宅基地有偿使用与有偿退出相结合，两头发力，促进节约集约利用土地。对超规定标准占用宅基地的，按阶梯累进办法收取有偿使用费；对新建住房低于规定面积标准或者符合宅基地申请条件自愿放弃申请的，按规定标准给予奖励。目前，全县新建446个搬迁安置村庄，占用土地不足5000亩，节约用地率超50%，农村土地集约化利用水平得到很大提升。
坚持一般和特殊相结合，增强改革模式的指导性。我们推行宅基地制度改革、易地扶贫、移民解困、地灾搬迁、美丽乡村建设等工作有机融合，发挥政策叠加效应，释放改革红利，引导“两户三房”即“贫困户、移民户”和“土坯房、砖瓦房、砖木房”自愿搬迁到规划居民点，改善住房条件、保障住房安全。对贫困户，实行 “宅改+扶贫搬迁”，叠加享受宅改补偿及2万元/人的搬迁补助；对移民户，实行“宅改+移民搬迁”，叠加享受宅改补偿及1.5万元/人的搬迁补助；对地灾隐患户，实行“宅改+地灾搬迁”，叠加享受宅改补偿及3万元/户的搬迁补助。通过政策统筹，满足了不同层面群众的合理需求，更多的山区农民变成了城镇居民或搬迁到规划居民点，实现户有所居、有序集中。目前，全县已启动实施446个规划村庄建设，引导70000余人向城镇和规划村庄集中，常住人口城镇化率由37%提高到43%，城乡一体化统筹发展的格局初步形成。习总书记在我县走访贫困户时，问贫困户陈泽平愿不愿意搬迁到山下去。陈泽平回答说：“党的这个政策好，我欢迎。”
改革创新 聚焦脱贫
高位推动压实责任。国土资源部高度重视土地政策和改革试点对脱贫攻坚的推动促进作用，姜大明、孙绍骋、王世元、张德霖、王广华等部领导先后到我县调研指导。安徽省委、省政府李锦斌、李国英、信长星同志先后担任省土地制度改革领导小组组长，多次召开会议，研究政策、督促调度。县委、县政府勇担主体责任，我担任县领导小组组长，坚持一线指挥，严格控制度设计、方案讨论、会议部署、政策宣传和工作推进等改革试点各个环节。要求各乡镇党委书记必须担负第一责任，全面推进工作具体落实。全县224个村成立村民事务理事会，及时发现和解决规划点建设、宅基地管理、矛盾纠纷调处等方面的问题，确保改革试点稳妥有序强化督查调度，实行联系乡镇县领导一周一督查、县分管领导半月一核查、县主要领导一月一调度、县督查办一月一通报的工作制度，确保改革目标到点、责任到人、督查到位,有力推动各项改革落地。
精准施策普惠民生。我县贫困人口多，迁出任务重，要实现贫困群众“两不愁三保障”，最核心的问题就是住房保障。为确保 8.43 万贫困人口如期脱贫，我县落实精准扶贫、精准脱贫方略，按照“五个一批”的脱贫攻坚路径，综合用好城乡建设用地增减挂钩、宅基地制度改革试点等政策，引导和鼓励贫困户通过宅基地腾退实现易地搬迁脱贫，解决了易地扶贫搬迁中最难啃的硬骨头。为让更多贫困户早日脱贫，在国家规定的每搬迁一个贫困人口补助2万元的基础上，对自愿拆除旧宅并腾退宅基地的，再按照房屋结构分别给与250-600元/㎡的补偿，并按照退出时间给与最高30%的奖励和不低于21600元的过渡费补助；宅基地按70元/㎡给予补偿。通过支持引导贫困群众自愿易地搬迁到规划居民点，改善住房条件、保障住房安全，极大地推动了全县贫困人口的脱贫解困，土地改革试点成为最大、最受欢迎的民生工程。
创新实践发力脱贫。国土资源部坚决贯彻落实党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，以史无前例的态势助推脱贫攻坚，创造性地出台增减挂钩支持脱贫攻坚等政策。针对我县特殊情况，多次深入一线调研指导，及时研究解决突出问题，并因地制宜地量身打造一揽子支持金寨脱贫攻坚政策。安徽省及金寨县充分认识到增减挂钩支持扶贫开发及易地扶贫搬迁的重大意义，在政策创新上下足功夫，促进政策落实落地出成效。在各级的关心支持下，国土资源助推脱贫攻坚政策在我县生根开花结果，截至目前，金寨县依托合肥公共资源交易中心为平台，已经成功交易4个批次、10857亩宅基地腾退节余建设用地指标，成交金额近50亿元。这些指标交易扣除成本后的净收益，及时全部反哺农村，为农村土地制度改革、脱贫攻坚、农村居民点建设、农村土地复垦整治提供了有力的资金支持。
“好政策农民住新居，感党恩全面奔小康”，农村土地制度改革谱写了金寨脱贫攻坚的现实篇章。随着三项试点的统筹推进，改革进入重要窗口期，一些重点领域改革必将向纵深方向延伸，我们相信，在中央的统一部署下，在国土资源部的领导支持下，农村土地制度改革试点必将在革命老区结出更加丰硕的果实。改革依然在路上，我们将高举改革创新旗帜，不断强化土地政策和改革试点政策在脱贫攻坚中的重大作用，坚决打赢脱贫攻坚战。
[国土资源部扶贫办主任刘晞] 感谢张德霖副部长等12位同志的发言。尊敬的各位领导、来宾，今天的论坛圆满完成了所有的议程，通过今天下午的论坛，我们通过交流思想、解读政策、探讨工作，凝聚了共识，提高了对扶贫用地政策的认识，明确了用好用活用足扶贫用地政策的方法和途径，对于促进扶贫用地政策在更多的贫困地区落地生根开花结果具有重要的指导意义。让我们进一步深入学习习近平总书记关于扶贫开发的战略思想，认真贯彻落实党中央、国务院打赢脱贫攻坚战的各项决策部署，以更加优异的成绩迎接党的十九大胜利召开，再一次对各位领导、各位嘉宾的到来表示衷心的感谢，论坛到此结束，谢谢大家！
(来源:国土资源部网站)